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中国人民银行


中国2008－2012年反洗钱战略


摘 要

经过五年的努力，中国建立了一套较为完整的反洗钱法律、监管和组织机构体系。目前，反洗钱领域的各项工作正在向纵深发展，中国人民银行会同反洗钱工作部际联席会议成员单位共同制定并发布《中国2008－2012年反洗钱战略》（以下简称《战略》），以统筹、指导和推动全国反洗钱工作的开展，共同预防和打击洗钱犯罪行为。

《战略》以2008年为基期，2012年为规划期末年。《战略》覆盖范围未包括香港特别行政区、澳门特别行政区和台湾省。

目 录

一、反洗钱发展概述

（一）反洗钱发展现状

（二）机遇与挑战

二、指导思想和总体目标

（一）指导思想

（二）总体目标

（三）实施原则

（四）实施步骤

三、具体目标和行动要点

（一）完善反洗钱刑事法律

（二）构建国家反恐怖融资网络

（三）提升反洗钱监管有效性

（四）建立特定非金融行业反洗钱制度

（五）加强国内部门间交流合作

（六）培养高素质反洗钱专家队伍

（七）积极参与国际合作与标准制定

（八）全力追偿境外犯罪收益 3

一、反洗钱发展概述

（一）反洗钱发展现状

2003年至2008年，中国反洗钱工作参照国际标准，立足中国国情，在刑事立法、预防措施、制度安排和国际合作等方面取得了世人瞩目的快速发展和显著进步，确立了中国反洗钱法律、监管和组织机构的基本框架，建立起了较为完整的反洗钱制度。

在刑事立法方面，全国人大常委会2001年和2006年两次修订《刑法》，目前已经形成了以第一百九十一条“洗钱罪”、第三百一十二条“掩饰、隐瞒犯罪所得、犯罪所得收益罪”和第三百四十九条“窝藏、转移、隐瞒毒品、毒赃罪”在内的核心条款，覆盖了主要的洗钱行为。

在预防措施方面，全国人大常委会于2006年10月审议通过《中华人民共和国反洗钱法》，从法律上确立了中国反洗钱行政管理体制，明确了金融机构的反洗钱义务。中国人民银行对2003年颁布的三个反洗钱规章进行了修订，相继颁布或会同有关部门颁布了《金融机构反洗钱规定》等四个反洗钱规章，将反洗钱监管范围由银行业金融机构扩大到证券业、期货业、保险业等金融机构；统一了本外币反洗钱管理；调整了大额和可疑交易报告的标准、路径、时间等内容。中国人民银行自2004年起持续开展金融机构反洗钱现场检查，并于2007年开始建立反洗钱非现场监管制度。经过近几年的努力，中国金融机构普遍建立起反洗钱内控制度，开展客户尽职调查，贯彻落实大额和可疑交易报告制度、客户身份资料和交易记录保存制度。

在制度安排方面，中国人民银行于2003年成立了反洗钱局，开始承担原由公安部负责的中国反洗钱工作的协调职责，建立健全由23个成员单位组成的反洗钱工作部际联席会议机制以及金融监管部门反洗钱协调机制，在《中华人民共和国反洗钱法》起草、金融行动特别工作组（FATF）申请加入过程中发挥了重要作用。中国人民银行于2004年专门成立了中国反洗钱监测分析中心，目前已与大多数金融机构实现了数据的联网报送，形成了覆盖全国金融业的反洗钱监测分析网络。中国人民银行颁布了一系列规范性文件，开展反洗钱检查和调查，并与公安部门等在案件协查方面建立了合作机制。2006年，国家外汇管理局反洗钱职能、机构、人员和信息系统向中国人民银行划转，实现了反洗钱本外币的统一管理。现在，中国人民银行36个副省级以上分支机构都设立了反洗钱处，为反洗钱工作的发展提供了组织保障。

在国际合作方面，中国已经签署并批准了联合国与反洗钱和反恐怖融资相关的国际公约，显示了中国政府打击洗钱和恐怖融资犯罪活动的决心。作为联合国安理会常任理事国，认真执行联合国有关反恐决议，履行国际义务。积极参加反洗钱国际组织的活动，于2004年与有关国家一起创立了区域反洗钱国际组织——欧亚反洗钱与反恐怖融资组织（EAG），2007年成为全球反洗钱国际组织——金融行动特别工作组（FATF）的正式成员。坚持平等互利原则，开展情报交流、合作培训、协助调查、追回财产、引渡或遣返犯罪嫌疑人等多方面国际合作。截至2008年2月，已与14个国家和地区的金融情报机构签署了反洗钱与反恐怖融资金融情报交流合作谅解备忘录或协议。

（二）机遇与挑战

历经数年的发展，中国反洗钱度过了初期学习、探索、创新和调整的阶段，正向全面和纵深发展阶段迈进。从2008年至2012年的五年是中国反洗钱工作发展的重要战略机遇期，也是检验和完善反洗钱制度的重要战略机遇期。一方面,随着各项反洗钱工作的推进,金融机构反洗钱合规水平逐步提高,全社会和各部门对洗钱活动的认知程度不断深化,反洗钱制度和机制的独特作用和有效性日益显现。另一方面，中国成为FATF成员后积极参与反洗钱国际标准的制订与执行，FATF将于2011年开展第四轮互评估，目前正在对现有反洗钱国际标准进行回顾审查和修订。

分析评估反洗钱工作现状是制定反洗钱战略的前提条件。中国反洗钱工作虽然取得了很大成绩，但整体上仍处于起步阶段,反洗钱制度体系还有待进一步完善，反洗钱工作机制还没有充分发挥作用，各行业、各地区反洗钱工作开展不平衡，反洗钱制度整体有效性还有待进一步提升。
二、指导思想和总体目标

（一）指导思想

《战略》的指导思想是，分析国际国内反洗钱形势和挑战，总结实践经验，继续完善现有反洗钱体系；从中国国情出发，以国内风险评估为基础，注重中国实践和创新，检验国际标准适用于中国的合理性；制定覆盖全社会的、统一的国家反洗钱发展战略，明确反洗钱工作的总体目标、实施原则和实施步骤，努力探索创建具有中国特色的、有效的反洗钱模式；在制定和实施我国反洗钱战略中，坚持针对性、均衡性和有效性并重的原则，统筹兼顾，分阶段、有步骤地实施，重点完善核心制度，稳步推进体系构建，发挥工作机制效率，全面提升反洗钱制度的有效性。

（二）总体目标

《战略》的总体目标是，2012年前，构建符合国际标准和中国国情的反洗钱工作体制；建立完善的反洗钱和反恐怖融资法律法规体系；建立覆盖金融业和特定非金融行业的可疑资金交易监测网，创建具有中国特色的“以防为主、打防结合、密切协作、高效务实”的反洗钱机制，有效防范、打击洗钱等犯罪活动，维护正常的金融管理秩序和社会秩序，保障国家利益和经济安全。

（三）实施原则

《战略》制定和实施的原则是，兼顾针对性、有效性和均衡性。

——针对性。针对性是指在风险评估基础上，合理调配资源，明确目标，集中资源防范和打击与特定严重犯罪有关的洗钱活动。

——有效性。有效性是指有效预防、打击和惩治洗钱行为，设计指标体系，量化衡量反洗钱措施对反洗钱目标的实现效果。

——均衡性。均衡性是指适当考虑金融业和特定非金融行业的反洗钱成本和对客户隐私、商业秘密的保护，在防范和打击洗钱犯罪活动与增加资源投入、保护合法权益之间保持平衡。

（四）实施步骤

各反洗钱职能部门将在反洗钱工作部际联席会议框架下协商讨论，促进共识，加强洗钱类型研究，开展洗钱风险评估，共同制定和执行《战略》，以预防洗钱行为，打击洗钱犯罪。落实《战略》应区分轻重缓急，着力完善核心制度，注重执行效果。定期评估反洗钱工作进展，确定下一步工作重点。在执行过程中，中国人民银行将会同反洗钱工作部际联席会议成员单位制定具体的时间进度安排和任务分工。
三、具体目标和行动要点

总体目标进一步分解为八个具体目标，并为每个具体目标制定相应的行动要点。

（一）完善反洗钱刑事法律

进一步完善洗钱犯罪刑事立法，制定关于洗钱罪认定的司法解释。具体包括以下行动要点：

1．分析总结洗钱案例，推动惩治洗钱犯罪有关的立法和司法工作。中国人民银行及有关部门对反洗钱司法实践的具体情况开展调查研究，总结洗钱犯罪刑事立法在法律适用过程中的问题，提出对策建议，为完善反洗钱刑事立法和司法工作提供实践参考。

2．制定洗钱犯罪司法解释，加强洗钱案件起诉和审理。研究解决洗钱犯罪刑事案件具体法律适用问题。

（二）构建国家反恐怖融资网络

建立健全预防和打击恐怖融资活动的法律制度和监管制度。

1．完善反恐怖融资相关司法解释，打击为恐怖活动募集资金的行为。

2．建立涉恐资产冻结机制。进一步明确恐怖融资预防、打击和司法协助等相关规定，建立报告、查封、冻结、扣押和没收涉恐资产的制度、规定和程序。结合国内实际情况，根据中国已参加的《制止向恐怖主义提供资助的国际公约》、其他反恐怖公约、联合国安理会反恐怖决议的有关反恐怖融资条款的规定，进一步完善反恐怖融资制度和机制。

3．在国家反恐怖协调机制框架下，研究制定适应中国反恐怖工作现状的反恐怖融资战略规划，确定今后一段时期国家反恐怖融资工作的指导思想、总体目标和行动要点。

4．加强涉恐资金监测，建立全国性预防恐怖融资网络。

5.研究跟踪恐怖组织和恐怖分子的活动特点，提升对涉嫌恐怖融资可疑交易报告的监测分析水平，逐步形成符合中国国情的反恐怖融资监测指标和分析模型。

6.加强对金融机构、非营利性组织有关跨境恐怖融资的监督检查，提高金融机构及全社会对反恐怖融资的认识，遏制和截断恐怖组织和恐怖分子的融资渠道。

（三）提升反洗钱监管有效性

推行风险为本的反洗钱监管方法，不断完善反洗钱监管机制，充分发挥反洗钱监管的效能。

1．开展风险评估，推行风险为本的监管原则。在开展风险评估基础上，推行风险为本的监管模式，提升金融机构对洗钱风险的认识程度，指导金融机构确立和执行风险为本的反洗钱制度，切实提高反洗钱的有效性。

2．建立向金融机构以及特定非金融机构发布涉嫌洗钱犯罪、恐怖组织和恐怖分子名单的制度，制定名单管理的程序和操作指引，提示风险。

3．加强监管部门间的协调，推动行业自律。依法建立和完善中国人民银行与金融监管部门之间、中国人民银行与其他行政主管部门之间的监管协调制度，建立监管信息交流机制。开展与私营部门对话和协商，指导相关部门和行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业自律。

4．逐步减少可疑交易的客观标准，强化金融机构的自主识别能力。指导金融机构在客观指标基础上充分发挥主观能动性，逐步实现以主观分析为主，辅以客观指标的可疑交易报告形成方法，提高可疑交易报告的情报价值。

5．加强法人机构反洗钱管理，提高整体合规水平。对管理不善、分支机构受到当地反洗钱监管部门处罚较多的金融机构总部，加强指导和监督，必要时采取相应的处罚措施。

6．研究大额现金管理政策，加强大额现金使用情况的监督。加强重点区域现金使用环境和使用主体的监督管理。

（四）建立特定非金融行业反洗钱制度

研究、制定特定非金融行业反洗钱与反恐怖融资制度，分阶段逐步在特定非金融行业开展反洗钱与反恐怖融资工作。

1．开展联合调研，研究建立反洗钱制度。在反洗钱工作部际联席会议制度框架下，中国人民银行与财政部、商务部、住房城乡建设部、司法部等部门对特定非金融行业的洗钱风险及对策成立专题组，开展联合调研，研究制定特定非金融行业的反洗钱制度。

2．评估各行业洗钱风险，制定并颁布相关反洗钱规定。在评估中国相关行业风险基础上，制定特定非金融行业的反洗钱规则并分步启动实施。

3．发挥行业组织作用，加强反洗钱自律。发挥相关部门和特定非金融行业自律组织的作用，指导行业自律组织制定反洗钱指引，督促行业加强反洗钱自律。

（五）加强国内部门间交流合作

继续完善国内反洗钱各部门之间的沟通和交流机制，加强中国反洗钱监测分析中心接收、分析可疑交易的能力建设，发挥金融情报在反洗钱调查、司法和监管中的支持作用。

1．加强部门合作，形成顺畅合作渠道。加强反洗钱行政主管部门与公安、海关、税务、民政等执法部门，银行业、证券期货业、保险业等金融监管机构和外汇管理部门在政策制定、信息共享和案件查处方面的合作力度，逐步建立情报会商、联合办案和案件通报制度。

2．积极推动反洗钱监测分析工作，加强反洗钱信息化建设，开展洗钱案例及相关分析模型的研究，提高金融情报数据智能化分析和挖掘水平，为实际办案提供有价值的数据支持。

3．加强国家反洗钱数据库建设，积极推进与相关部门的信息共享机制建议，加强与公安身份信息、贸易进出口信息、税收征管信息、工商注册信息、民政注册信息系统的联系，提高反洗钱情报信息的准确性和有效性。

4．扩大和规范金融情报的使用。进一步完善有关反洗钱情报运用的法律制度，在法律框架或签署部门合作协定的基础上，扩大和规范金融情报的使用范围，规范对反洗钱信息的查询，形成合法有效、切实可行的信息查询、情报会商、反洗钱调查模式。

5．研究建立关于跨境汇款的金融监管和反洗钱监管制度，打击非法跨境转移资金行为。加强现金跨境携带申报制度，研究建立无记名可转让票据跨境携带申报制度，建立中国人民银行与海关之间的反洗钱信息沟通机制。

6．严厉打击洗钱犯罪活动。充分利用反洗钱机制，加大对大案要案的调查破获力度，不断提高打击洗钱及相关犯罪活动的有效性。

（六）培养高素质反洗钱专家队伍

规划制订全国范围内覆盖多部门多行业的反洗钱人才培训计划。注重理论专题研究与实务操作相结合，国内培养与境外培训相结合，基础人才培养和专家队伍建设相结合，培养一支由基础人才、专家队伍和国际专家构成的多层次的反洗钱专家队伍。

1．研究反洗钱领域人力资源管理战略规划。搭建专家队伍建设平台，建立与当前反洗钱工作相适应的人才选拔机制和人才储备培养制度，培养和建立一支专家型、进取型、多元化的专家队伍。

2．制定关于反洗钱监管、监测分析、调查和执法司法方面的专业人才序列规划。培养一批反洗钱法律专家、监管专家、情报分析和调查专家。

3．通过组织研究当前国际国内反洗钱工作中的趋势、热点问题，培养有国际影响力的反洗钱专家。

4．加强反洗钱系统理论建设和政策宣传，普及全社会的反洗钱基础知识，呼吁全社会参与共同打击洗钱和恐怖融资活动。

（七）积极参与国际合作与标准制定

在国际反洗钱组织中发挥积极作用是中国反洗钱工作的长期战略。

1．在FATF下一轮评估周期内，加速推动中国反洗钱工作，提高在FATF关键建议方面的评级。

2．积极参与反洗钱国际组织活动。参与FATF互评估、国际合作评估以及政策建议制定等工作。

3．扩大金融情报的国际交流。开辟国际金融情报的双边和多边交流渠道，扩大中国反洗钱情报来源，提升情报预警能力。

4．加强与周边国家的合作与援助。加强反洗钱对外交流与合作，开展对周边国家和地区的反洗钱、反恐怖融资合作与援助，建立区域合作平台。

（八）全力追偿境外犯罪收益

充分利用反洗钱国际平台，实现追偿本国犯罪分子境外赃款赃物的目标。

1．积极运用司法协助机制推动境外追偿。运用司法协助条约或以互惠为基础密切与有关国家和地区的合作；通过司法协助途径促进中国境外追偿工作。

2．倡议建立有关境外追偿的建议或指引。倡议建立关于发展中国家从发达国家追偿本国犯罪分子境外赃款赃物的建议和指引，维护中国以及其他发展中国家的利益。

3．发挥金融情报作用推动追偿工作。推动中国与主要犯罪资金外逃目的国建立金融情报交流和合作机制，配合境外冻结、追逃、引渡等司法协助等工作，加强境外犯罪收益追回工作，维护国家利益。