中国人民银行


关于印发《加强联社建设问题的若干意见》的通知

银发[1998]163号

中国人民银行各省、自治区、直辖市分行，深圳特区分行：

　　现将《加强联社建设问题的若干意见》印发给你们，请认真贯彻落实。

　　特此通知。

中国人民银行

一九九八年四月二十日



加强联社建设问题的若干意见
中国人民银行



根据中央及总行关于深化农村信用社管理体制改革，改进加强支农服务，防范化解农村信用社金融风险的总体要求，现就体制改革过渡时期加强联社建设问题提出以下意见。
一、联社建设的总体要求和工作重点
农村信用社脱钩以来，联社建设得到加强，对推进农村信用社改革，加强对农村信用社的管理起了重要作用。但总的看，联社建设工作还存在不少问题，与农村信用社深化管理体制改革和防范化解风险的要求还不相适应，突出表现在：联社管理体制不顺，与有关方面的关系不够明确，
部分干部职工思想不够稳定；部分联社领导班子涣散，组织、机构不健全，缺乏有效的监督制约机制，联社自身建设和组织指挥能力亟待加强和提高；一些地方的联社对基层社的管理偏松，缺乏权威，服务功能不完善。这些问题必须高度重视，尽快解决。联社作为辖区内信用社经营管理的
组织指挥中心，是农村合作金融体系中的一个重要环节，建好联社，中国人民银行对农村信用社的监督管理就有了依托，合作金融组织向更高层次的发展就有了基础，农村信用社改善经营、防范和化解风险就有了保证。
联社建设的总体要求是：按照把联社办成基层信用社联合经济组织的方向，规范组织，理顺关系，加强管理，强化制约，改善服务，真正把联社办成基层信用社的行业管理中心和经营服务中心，充分发挥联社管理、指导、协调、监督、服务的职能作用。
当前联社建设的工作重点是：按合作制原则抓紧开展联社规范工作；加强联社领导班子和组织建设，进一步理顺各方面关系；完善内部各项制度，强化监督制约机制；树立联社权威，加强对信用社的业务、财务、员工管理；改进加强服务，改善经营状况，提高农村信用社经营管理水平
和防范风险的能力。
二、抓紧做好县联社规范工作
规范县联社总的要求，是要把县联社办成由辖区内信用社入股组成、实行民主管理、主要为信用社服务的经济联合组织。各地要根据《农村信用社县级联合社管理规定》，抓紧做好联社的规范工作，年底前基本完成：一是成立联社规范工作小组，根据县级联社管理规定和示范章程，修
订各地联社的章程，拟定规范工作具体方案。二是规范充实联社股本金。要对联社现有的股本金进行清理，对企业法人股和国家银行入股的，要予以清退。在此基础上，由辖区内各信用社、本联社职工入股，每股金额及入股数量由各地因地制宜确定。对股金按照“利益共享，风险共担”的
原则，实行分红不保息。对没有吸收信用社股金或股金结构不符合要求的联社，通过规范要进行充实、调整。三是建立健全联社民主管理组织。基层信用社都是联社的社员，由基层信用社法人代表组成联社社员大会，选举产生理事会和监事会。联社的人事、业务、财务等方面的重大问题要
提交社员大会或理事会讨论决定。理事长兼任联社主任，实行理事会领导下的主任负责制。联社监事会是联社的监督机构，由基层信用社代表、联社职工代表、联社稽核监察人员组成。四是规范县联社的服务方向。县联社的一切管理经营活动都要体现为辖区内信用社的服务，防止出现脱离
基层社办联社的倾向。
各分行要加强对联社规范工作的组织推动和检查督促，及时总结交流经验。总行下半年要组织进行抽查。
三、加强联社的自身建设
加强领导班子建设是加强联社建设的重要环节。要按照德才兼备的原则，大胆启用年轻有为、组织领导能力强、懂管理、善经营的优秀人才。联社领导班子一般设一正两副，规模小的县可设一正一副。在当前管理体制改革的过渡时期，联社主任的提名由人民银行县支行或地市分行推荐
，征求当地政府意见后，按照规定程序选举和任职资格审查，由人民银行地市分行或省级分行任命。
按照精简和效能的原则调整完善联社内部职能机构。联社原则设办公室、人事教育、计划信贷、财务会计、稽核保卫和营业部等部门。有的地方根据业务发展和管理工作的需要，也可单设保卫、信息电脑等部门。营业部是联社的组成部分，不是独立法人，是辖内信用社业务经营的中枢
和窗口。要按照上述要求，对营业部进行重新定位，把营业部办好。
县联社管理人员要按照辖内信用社人员总数的5－10％配备。上级管理部门要根据各地联社的实际情况，分别核定管理人员编制，搞好联社“三定”工作。对人员超编的联社，可充实基层社，也可下岗培训或予以辞退。对联社中层干部，要按照聘用制的要求做好调整。
加强联社党的组织建设。联社成立系统党委，辖内各信用社成立党支部，受联社党委领导。要积极创造条件，使联社党委挂靠当地党委。
四、集中精力抓好联社对信用社的管理
在管理体制改革的过渡时期，树立联社的权威，强化联社对基层信用社的管理，是改善信用社经营、防范化解信用社风险、促进信用社稳健发展的迫切需要。联社管理工作内容很多，最根本的是加强对信用社人员、信贷、财务的管理。
县联社对辖内信用社员工要实行统一管理。要根据上级核定的全辖人员编制，从严控制人员增加，对随意安插和私招乱雇的现象要坚决制止。在统一考核考试的基础上，对超编人员采取跨社交流、下岗培训、提前退休、解聘辞退等办法予以处理。对各类临时工要予以清理。人员确实不
足的，可在核定的编制范围内，主要录用专业对口的大中专毕业生，补充紧缺岗位。对辖内信用社职工要统一调配，按业务量合理配置人员，加强岗位交流。对信用社各类人员一律实行劳动合同制。
要切实加强贷款管理，改善信贷资产质量。联社要建立严格的贷款审批制度，设立贷款管理委员会，按照审贷分离的原则严格审批程序，实行贷款集体审批。信用社、县联社的固定资产贷款、大额流动资金贷款要由联社管理委员会审批，实行一票否决制。要坚持贷款自主权，抵制不适
当的行政干预，有的贷款可以报上级管理部门把关。要坚持贷款担保制度，逐步增加对农户、农业及个体户贷款比重，防止贷款集中于个别企业。要建立清收旧贷责任制度，大力清收盘活不良贷款，积极参与乡镇企业改制工作，保全信用社信贷资产。
加强财务收支管理。大力压缩各种不合理费用开支，严格控制会议费、差旅费、招待费、交通通讯费。对大额费用开支、固定资产购建要按照各级的审批权限严格报批，严禁超权限开支费用。亏损社扭亏之前不得购建固定资产，不得增加人头费用。要坚决改变信用社照套国有银行工资
制度的做法，加大浮动工资比重，除基本生活费外，其余收入与信用社经营效益和职工工作业绩挂钩。按业务量大小调整网点机构，贫困地区可以试行县联社一级法人体制，可以联社为单位统一核算，也可以分级核算，努力降低管理费用。
五、改进加强联社对基层社的服务
联社对基层社的服务要体现在各个方面，是全面的服务。联社的各项工作都要树立为基层社服务的观念。
县联社要在继续办好县辖结算的基础上，重点解决好异地结算。要主动做好工作，积极创造条件，参加人民银行的电子联行和信用社特约汇兑网络，代签国家银行汇票，进一步解决信用社异地资金汇划问题。
做好辖内信用社的现金供应和调拨工作。县联社在人民银行开户后，可直接通过人民银行进行现金的供应和回笼工作，县联社要建立现金库，直接负责对信用社的现金押运和解付工作。
县联社要指导信用社用足用好资金，做好辖内信用社资金头寸匡算，搞好资金余缺调剂。资金富余的要积极开拓资金运用领域，参予资金市场资金融通，组织社团贷款，参与购买国债，促进资产多元化，提高资金使用效益。
县联社要制定辖内信用社电子化工作发展计划，有条件的地方营业网点都要配备电脑，实现柜台操作的电脑化，并积极推行辖内微机联网，为加入区域性、全国性电子网络创造条件。要重视引进微机管理、技术人员，提高微机应用管理水平。大中城市郊区的联社，要逐步发展自动柜员
机等先进手段，开发运用新的金融产品。
县联社要制定员工培训教育计划，采取多种形式对信用社主任和重点岗位业务人员进行经常性的培训、轮训，组织广大职工参加多种形式的学历教育，逐步提高员工队伍的素质。
六、强化监督检查，完善内控机制
要加强对联社监督制约，在树立联社权威的同时，防止权利滥用。坚持集体领导制度，重大问题必须集体研究，避免个人独断专行。要发挥基层信用社及联社理事会、监事会对联社工作人员的监督制约作用。县联社要自觉接受人民银行的监督管理，党员干部要接受党的纪检组织的纪律
检查。各级管理部门要加强对联社的检查监督，切实负起管理责任，对联社主任实行离任稽核。
联社要配备较高政治业务素质的专职稽核人员，加强对信用社各项规章制度的执行及业务经营情况，特别是信贷、会计、结算等重要环节的常规或专项稽核，对每个信用社的稽核每年不少于两次，督促信用社依法、合规经营。要保证稽核工作的独立性，明确稽核人员的职责，稽核部门
要直接向联社理事会和监事会报告工作。
要加强违法违纪案件的查处。对高息揽储、账外经营、乱拆借、乱担保等违规行为，要及时纠正，造成损失的要追究责任，严肃处理。对以权谋私、贪污挪用、行贿受贿、诈骗盗窃等违法违纪行为，及时发现查处，构成犯罪的，交司法部门追究刑事责任。要依靠当地司法、纪检监察部
门，加强配合。对违法违纪人员，信用社主任和一般干部由县联社作出处理，联社职工和中层干部，由联社理事会作出处理，联社领导由地市或省市分行处理。
联社要设置保卫机构，配备专职保卫人员。要制定完善安全保卫规章制度，落实安全保卫责任制，对值班守库、运钞、枪支和重要凭证的保管等，要严格执行制度，增添必要的安全设施。联社对各信用社的设施配备、措施落实、制度执行等情况要加强检查。
七、加强领导，理顺关系
县联社建设是一项综合性工作，涉及到人民银行和地方党政多方面的关系。在体制改革的过渡时期，各级人民银行要切实重视和加强对县联社建设工作的领导和监督，帮助理顺县联社与有关方面的关系，解决县联社建设中的一些重大问题。
农村合作金融管理部门是中国人民银行管理农村信用合作工作的职能部门，对县联社既承担着依法监管的任务，也负有行业管理的责任，要结合实际，研究提出辖内县联社建设的具体意见，并认真加以落实，要善于抓住典型，总结经验，做好组织推动和经验交流工作。人民银行县支行
要依法加强对县联社的监管。县联社要自觉接受、主动配合中国人民银行对县联社和信用社的监管。对辖内信用社的行业管理由县联社负责，对县联社的行业管理由人民银行地市以上分行农村合作金融管理部门负责。
县联社是为当地农村经济发展服务的金融机构，要紧紧依靠地方党政，主动汇报工作，取得支持和理解，提高联社在当地经济工作中的地位和作用，使地方党政把联社工作摆上重要位置。县联社是独立法人的合作金融组织，在支持当地经济发展过程中，要坚持自主经营，维护自身的合
法权益。


1998年4月20日
【内容摘要】未成年人犯罪记录封存制度的构建，有利于促使那些不慎失足的未成年人在重新就学、择业过程中，能够真正享有与其他公民同等的权利和待遇，彰显了司法文明和人文关怀。

【关键词】未成年人犯罪记录封存制度、意义

2012年3月14日，全国人民代表大会审议通过了刑诉法修正案草案。3月17日，媒体刊发新《刑事诉讼法》全文。新修订的《刑事诉讼法》第275条规定“犯罪的时候不满十八周岁，被判处五年有期徒刑以下刑罚的，应当对相关犯罪记录予以封存。犯罪记录被封存的，不得向任何单位和个人提供，但司法机关为办案需要或者有关单位根据国家规定进行查询的除外。依法进行查询的单位，应当对被封存的犯罪记录的情况予以保密。”该制度一出台，立马引起了各界人士的广泛关注。第275条与新刑诉法第266条未成年人犯罪坚持教育原则，挽救方针相符合呼应，直接关系到未成年犯复学，就业和其顺利重返社会的可能性。从制度产生背景和存在意义上来讲，该制度无疑是一个中国司法制度紧随世界潮流而做出的重大进步。

（一）未成年人犯罪记录封存制度体现了我国针对未成年人犯罪以教育为主、惩罚为辅的刑事政策

未成年人犯罪大多数情形属于初犯、偶犯、激情犯，其往往是由于一时冲动而误入歧途，主观恶性较小，经过教育和改造，回归社会的可能性比其他罪犯要大的多，所以法律理应对其从宽处罚，《刑法修正案（八）》已经增加规定了未成年人在入伍、就业等情况下免除报告前科的义务。新的刑事诉讼法增设了未成年人犯罪记录封存制度，正是体现对未成年人犯罪的特殊宽大政策，这是本次刑事诉讼法修改的一大亮点。这一制度能让未成年罪犯感受到国家和法律对他给予的道义体恤和人性温暖，从而唤起其发自内心的感动与悔悟，这相比严厉的惩罚更有助于真正达到教育和挽救的目的。

（二）建立未成年人犯罪记录封存制度有利于未成年犯的复学、就业以及保证其顺利回归社会

前科本身也是一种“制度性歧视”。前科本身附设了一种“一朝为贼，终身为贼”的“标签效应”，使未成年人长期遭受来自司法和社会的负面评价，造成事实上的不平等，导致为实现未成年犯罪人的司法矫治和社会回归的目标束之高阁。将未成年罪犯的犯罪记录封存，有利于弱化其“标签”心理，对今后的学习就业等均不会造成影响，使其重获生活的勇气和信心，更好地回归社会、防止再犯；有利于其更好的就业、升学和促进家庭亲属关系的和睦。因此在法律上正式确立对未成年人的犯罪记录封存制度，让这些“有犯罪前科”的未成年人也能像其他正常人一样融入社会而不至于受到任何歧视，而这对于很多在未成年时期犯过罪受到法律追究的人来说，至关重要。

（三）未成年人犯罪记录封存制度符合国际条约的精神。《联合国少年司法最低限度标准准则》(简称《北京规则》）第八条规定:“应在各个阶段尊重少年犯享有隐私的权利，以避免由于不适当的宣传或加以点名而对其造成伤害。原则上不应公布可能会导致使人认出某一少年犯的资料。”第二十一条作了进一步规定:“对少年罪犯的档案应严格保密，不得让第三方利用。应仅限于与处理手头上的案件直接有关的人员或其他经正式授权的人员才可以接触这些档案。少年罪犯的档案不得在其后的成人讼案中加以引用。”《联合国保护被剥夺自由少年规则》(简称《东京规则》)第十三条规定:“被剥夺自由的少年不应因有关这一身份的任何理由而丧失其根据国内法或国际法有权享有并与剥夺自由情况相容的公民、经济、政治、社会或文化权利。”第十九条规定:“所有报告包括法律记录、医疗记录和纪律程序记录以及与待遇的形式、内容和细节有关的所有其他文件，均应放入保密的个人档案内……非特许人员不得查阅……释放时，少年的记录应封存，并在适当时候加以销毁。”《联合国预防少年犯罪准则》(简称《利雅得准则》)第五条d项规定:“维护所有青少年的福利、发展、权利和利益。”其f项规定:“把青少年列为‘离经叛道’、‘违规闹事’或‘行为不端’，往往会助成青少年发展出不良的一贯行为模式。”尽管该文件未明确指出应当建立未成年人犯罪记录封存制度，但其认为应当维护所有未成年人的权益和发展，包括未成年犯;如果对未成年犯贴上“不良”、“罪犯”这样的标签，将影响其今后的发展，会迫使其持续的作出不良行为。这实际上就暗示了要平等对待未成年犯，不能对其标签化，其犯罪记录应能够封存或消灭。《公民权利公约》第十四条第四款规定:“对少年的案件，在程序上应考虑到他们的年龄和帮助他们重新做人的需要。”因此，求未成年人犯罪记录制度应当要以未成年人的身心特点为根据，以帮助未成年犯教育改造、回归社会和重新做人为出发和归宿。

【注释】

[1]蔡仕强：《未成年人犯罪记录封存制度探讨》

[2]李静雯、朱宏梅：《关于未成年人犯罪记录封存制度的思考》

[3]叶越多：《浅析未成年人犯罪记录封存制度》



作者：景县人民检察院监所科 张石坤