刑法中的严格责任若干问题研究

郭 亚
（中国政法大学研究生院2001级研究生，100088）
内容摘要：严格责任作为一种归责原则为英美法系所独有，大陆法系刑法理论一般不承认严格责任。本文从严格责任的概念入手，对严格责任的构成、与绝对责任的联系进行了分析和考察，认为我国刑法既无必要引入严格责任原则，实际上也没有规定适用严格责任的罪名。
关键词：严格责任 绝对责任 无过错责任 证明责任

一、严格责任的概念

严格责任本质上是一种归责原则，并非在此归责原则下实现的责任主体所承担的一种法律责难后果与状态。现代意义上的刑法严格责任产生于英美法系刑法理论中，它作为一种刑法制度为英美法系所独有，大陆法系刑法理论一般不承认严格责任。
严格责任的概念学界众说纷纭，这种多义性来自英国法与美国法严格责任归责范围上的差异，人们对英美法关注的侧重点和对严格责任范围界定的不同，在概念归纳上景象各异。
有人认为，刑法中的严格责任，是指对于一些缺乏主观罪过或主观罪过不明确的特殊侵害行为追究刑事责任的刑法制度。
严格责任，也叫绝对责任、无过错责任，它指法律允许对某些缺乏犯意的行为追究刑事责任。
严格责任是一种不以存在过错为要件的责任形态，在理论上又称为绝对责任或者不问过失责任。严格责任不要求主观上有过错，但也不是必须无过错，只要行为在客观上造成了危害后果，不论主观上处于何种心理状态，行为人都要对此结果负刑事责任。
严格刑事责任是指在某些特殊的犯罪中，即使被告人的行为不具有对被控犯罪必要后果的故意、放任或过失；即使被告人的行为是基于合理的错误认识；即使认为自己具有犯罪定义所规，但却要承担刑事责任，这种责任就是刑法中的严格责任。
上述严格责任的概念表述主要区别在于，严格责任是不是绝对责任；在严格责任下，行为人是否有过错；控诉机关对行为是否完全免除了罪过证明责任。回答这些问题，首先应当对英美刑法中的严格责任进行比较考察。
其实，美国和英国刑法中严格责任的具体内涵上存在差异的，美国刑法中，严格责任一般就是指绝对责任，二者都是针对“没有犯意要求的犯罪”，概念上是通用的，没有太多的区分。但在美国也有观点认为，严格责任和绝对责任也有细微区别，严格责任指只要被告人实施了法律所禁止的行为就构成犯罪，不允许被告人提出主观过错方面的“善意辩护”理由，但仍允许行为人以行为时处于无意识状态、不自愿等作为辩护理由提出，而绝对责任则连这类辩护理由也是不允许的；英国法中的严格责任和绝对责任区分较为明显，严格责任主要指对“对某些犯罪，法官并不把犯意作为决定刑事责任的先决条件要求检察官加以证明，只要被告实施了一定的为法律禁止的行为，而被告又不能证明自己‘主观上不存在过错’，被告可能被判有罪。”绝对责任是指“犯意不是某些案件犯罪构成的必要要件，犯意的存在与否，不仅检察官无需证明，而且被告也不能据此作为辩护的理由。
严格责任之所以称之为“严格”，是因为它对行为人谨慎行事的要求更加严格和苛刻，它是一般过错责任的例外。严格责任归责原则下，控诉方无需证明行为人是何罪过内容、有无罪过内容，但并不是意味着行为人真的就没有任何过错了。严格责任归责原则的确立，是“公平”和“效率”两种法的价值平衡、博弈的结果，立法者在某些特殊的调整领域，采取了更为功利的态度：首先选择了效率。但另一方面，作为平衡，严格责任的适用范围、惩罚措施也受到了“严格”的限制。其中范围上的限制主要表现在严格责任仅适用于侵犯公共福利的犯罪。一般说来，这些犯罪行为人的犯意较为隐蔽，控诉方采用一般的归责方法难以证明，为提高诉讼效率，强化对该类犯罪的预防，不再要求对犯意进行证明。从认识论角度出发，不要求证明并不等于客观上不存在，事实上，大多数的犯罪行为人是有罪过内容的，只是控诉方不负举证责任而已。所以，称严格责任为无过错责任是不确切的，严格责任更应该是“不问过错责任”即行为人不是缺乏犯意，而是不问其犯意如何。
在英美法国家，犯罪罪过内容包括对行为、结果以及对行为的伴随情节的认识（其中对行为伴随情节的认识指对行为对象、犯罪的时间、空间条件的认识）。某一犯罪中，行为人对各个行为要素（行为、结果及伴随情节）的犯罪心理可能是不同的，对行为是一种心理，对结果是另一种心理，而对伴随情节可能又是另外一种心理。如果法律规定构成某一犯罪要求对结果的故意，但是对于伴随情节不要求有犯罪心理，那么这也是严格责任犯罪。“对严格责任而言，它并不是完全不要求主观上不存在过错，而是对其中某个或者某几个行为要素不要求证明过错。或者反过来说，只要有一个行为要素（通常表现为比较重要的要素）不要求证明过错，那么行为人所承担的责任就是严格责任。”在对其中一项行为要素不要求证明犯意而成立严格责任的情况下，对其他行为要素犯意的证明仍是控诉方义务。
因此，严格责任是指英美刑法在追究行为人刑事责任的过程中，免除了控诉方一部或者全部犯意证明义务的一种归责原则。美国刑法中，严格责任可以等同与绝对责任，但在英国刑法中，严格责任与绝对责任区别明显。

二、严格责任纳入我国刑法有无必要

对于严格责任问题，大陆法系国家和英美法系国家采取了截然不同的态度，大陆法系一般是不承认严格责任的，但几乎每本英美刑法教科书都专门对严格责任展开过论述。《英国刑法原理》一书中，甚至将严格责任放在故意、轻率、明知和过失这几个心理要件之前展开论述，可见严格责任在英美刑法中重要的地位。Andrew Ashworth指出“英国刑法中不仅8000个犯罪中超出一半是严格责任犯罪，而且严重到由巡回法院审理的案件中，半数有严格责任的因素。”但需要注意的是，英美国家适用严格责任的情况并非针对“真正的犯罪”，英美国家的犯罪行为和违法行为都是由刑法规制的，没有所谓的行政处罚措施，从英美所规定的严格责任适用范围及其处罚措施即可看出：（1）违反酒类专卖法规的案件，例如，卖酒给未成年人，不论是否知道其年龄，都构成严格刑事责任；（2）超速驾驶，在英美国家也规定为严格责任犯罪，只要有驾驶超速这一客观行为，就构成犯罪；（3）违反食品卫生法规的案件，例如，出售有毒或危害健康的食品，不论是否知道食品的污染情况，都应负严格刑事责任；（4）违反渔业法律、狩猎法规的案件，例如捕捞或拥有禁捕的水产品，狩猎或猎杀禁猎的动物，不论其是否知道是禁捕物，都应负严格刑事责任；（5）一些买卖赃物的犯罪，拥有违禁品的犯罪，奸淫幼女的犯罪。对于上述行为，在英美国家不管其程度的轻重，都按犯罪处理，而在我国，第一条行为并不构成违法，法律并不惩罚售酒给未成年人的行为；第二、三、四种情形可以构成犯罪，也有可能只是行政违法。如超速驾驶在我国，只要没有发生重大事故，致人重伤、死亡或者使公私财产遭受重大损失的，只构成行政违法。“严格责任是管理性（regulatory offences）的犯罪、并非真正是犯罪的，从这一点上也可以为严格责任的存在提供一些正当的理由。根据是一个人如果因为严格责任而被定罪，并没有严重的不公正（injustice），尽管是完全合理地行为，因为严格责任定罪不是‘真正的犯罪’ (a real crime)”。
对适用严格责任的犯罪对应的刑罚是比较轻的，一般应以罚金刑为主。支持者认为，这些轻微犯罪不值得检察官和法院花时间来证明过错。被判处这种罪行几乎不存在任何耻辱，所以使为了公众利益而尽快地处置他们（尽管结果可能会影响刑罚的道德合理性），但所有这些都不适用于重罪。尽管由于经济方面的考虑，对轻微犯罪可以把个人公正原则放在一边，但对于严重犯罪个人公正必定是定罪的核心。这里有一个清楚的参照点，即是否适用监禁作为刑罚。
所以，英美刑法中严格责任针对的犯罪行为，从性质上看是比较轻微的，其程度相当于我国的行政违法。可以说严格责任适用的危害行为的严重程度与我国刑法中规定的刑事责任的严重程度不相适应，我国已经对此类行为规定为行政违法，在刑法中没必要、也不应该对此类行为追究严格的刑事责任。
英美刑法中规定严格责任，主要的理由主要基于两点，一是防卫社会的需要，一是诉讼经济的考虑。如果不顾英美法系与大陆法系刑法的区别，将危害公共福利的行为不分轻重纳入刑法范畴，后果是严重的。对社会的管理者来说，这确实是最容易、便捷的手段，“刑罚万能论”对刑法（刑罚）的迷信，在我国现代社会中也是大有市场，立法和司法领域中的重刑主义随处可见。刑罚是最严厉的制裁措施，也是对行为人最大限度的剥夺。“刑罚如两刃之剑，用之不得其当，则国家与个人两受其害（耶林）。”谦抑性理应成为现代刑法追求的价值目标，刑法的谦抑性意味着刑法调整范围的紧缩性和刑罚适用的补充性，刑罚手段是社会公正的最后防线，刑罚的动用应秉持经济性原则。刑法首先是权利法，然后才是犯罪法。将本应属于行政违法的行为纳入刑法视野，采用刑罚来规制，对行为人来说其实就是一种不公平，对其权利的一种侵犯，即使基于保护社会福利这样美丽的理由也是不允许的。即严格责任的适用会导致刑法保护功能的过分扩张和保障功能的逐步萎缩。
严格责任的支持者认为严格责任带来了诉讼上的方便。因为适用严格责任的犯罪，大多是发案率高、专业性强、证明过错难的犯罪，如果遵循一般的刑事原则，许多虚假的辩护都可以成功，严格责任可以提高这些案件的诉讼效率。有学者对此提出批评，认为所谓为了诉讼需要，实际上就是对事实不清的案件也可以定罪判刑。这不符合我国历来强调的实事求是，以事实为根据的刑事诉讼的基本原则。我们认为，公正和效率是刑事诉讼的两大价值目标，二者均不可忽视，只强调其中任何一方而忽略另一方的做法都是不正确的，但二者的地位也不是等同的，和效率相比，公正永远都是第一位的，追求效率应当在保证公正的基础上进行，否则，这种效率没有任何意义可言，以牺牲公正为代价的效率本身就是一种非正义。国家动用刑罚资源对一个处于弱势地位的个人进行权利剥夺，应该慎之又慎，一次不公正的判决所造成的危害远比一次犯罪的危害大的多。在不考察行为人主观方面是否存在罪过情况下即追究其刑事责任，其正当性和合理性确实值得思考。
严格责任和我国刑法主客观相一致的刑法原则相悖。主客观相一致原则要求主观要件事实和客观要件事实必须同时具备并且符合一致。二者同时具备，实际上要求行为人的主观罪过和客观危害性并存，只有客观危害而缺乏主观罪过，不能追究行为人的责任，否则就是客观归罪；二者符合一致，即要求行为人的犯罪活动是在其主观意志支配下进行的，行为的客观表现符合主观意志内容，并且有因果联系。主客观相一致作为我国刑法定罪的一项重要原则，无论是在立法还是司法领域，无论是在保护人权和打击犯罪层面，都有着重要的意义，它的适用，意味着排除了客观归罪原则和任意出入人罪的主观擅断原则。虽然有学者称，现代严格责任并不是古代严格责任的一种简单复归，而是在新的基础上的一种超越。但我们认为，严格责任其本质上和罪过责任相差甚远，二者对犯罪构成要件的要求是截然不同的，一个不要求行为人的主观罪过，一个则把罪过内容作为必备要件。即使严格责任没有占据主要位置，它仍然不能抹去自身浓重的客观归罪色彩，其实质上仍属于客观归罪的范畴。主客观相统一原则不是一个简单的技术性原则，而是体现了现代刑法的价值取向：限制国家的刑罚权，防止其过分扩张，以保护人权。实现严格责任，将会导致刑罚之网过于扩张，有侵犯人权的危险。
严格责任不符合我国刑罚目的。我国的刑罚目的以预防为主，兼顾报应，是预防和报应的统一。其中预防是针对未然之罪的防范，报应是针对已然之罪的惩罚。严格责任不考察行为人的罪过内容，甚至在其缺乏罪过的情况下，也要追究行为人的刑事责任。对一个缺乏罪过的人或者在不查明罪过的情况下，追究一个人的刑事责任，不能起到特别预防的效果；同时因为行为人可能已采取了必要的防范措施，但危害结果仍然发生，无法引起“社会上不稳定分子”的警觉，因此也不能达到一般预防的作用。针对行为的社会危害性所施加的报应，也因为其客观归罪成分使其正当性大打折扣。
综上，严格责任不宜纳入我国刑法。

三、我国刑法是否已经规定了严格责任

我国刑法中是否存在严格责任，学术界有两种观点。一种观点认为，中国刑法中存在着严格责任，主要体现在以下几种情况中，一是醉酒状态下行为人完全不能辨认自己行为的性质和不能控制自己的行为，但又排除了病理性醉酒的可能性，而依法仍对其追究刑事责任；二是在强奸罪的奸淫幼女行为和嫖宿幼女罪中，行为人在某种情况下确实不知对方是幼女或确信对方不是幼女而与之发生性关系，而对行为人追究刑事责任；三是行为人在法律上发生认识错误，法律对某种行为规定为犯罪，而行为人由于不晓法律却误认为不是犯罪，如对防卫过当追究刑事责任就是行为人无罪过而让其负刑事责任；四是持有型犯罪和巨额财产来源不明罪中，行为人在持有状态下并非一定有罪过形态，控诉方只要证明持有状态的成立即可追究行为人的刑事责任；五是丢失枪支不报罪中，行为人丢失枪支不报是故意，但对造成危害后果的心态可能是过失可能是放任；另外严格责任还存在于环境犯罪、携带凶器抢夺而转化成的抢劫罪、非法出租、出借枪支等罪中。另一种观点认为，当前我国刑事立法和刑事司法中均不存在严格责任，而且将来也不应当采用严格刑事责任，罪过责任始终是我国刑事责任的原则，无过失责任与我国刑法的性质是背道而驰的，应予否定。笔者同意第二种观点，认为上述罪名并没有体现了严格责任的归责原则，之所以出现严格责任的认识，是因为对严格责任的误读和我国立法上对某些犯罪采取了法律推定的方法，现对上述涉及严格责任的主要犯罪作简要分析。
对醉酒人犯罪的归责不应适用严格责任来解释。在醉酒人犯罪的情形中，确实存在行为人完全丧失辨认能力和控制能力但又不属于病理性醉酒的情况，我国刑法规定，对醉酒状态下实施犯罪行为的，应当负刑事责任。我们认为，行为人陷入醉酒状态实施犯罪行为而被追究刑事责任可以用原因自由行为理论解释。所谓原因自由行为亦称作原因上之自由行为、可控制之原因行为等，是指“行为人因故意或过失而使自己陷于无责任能力或限制责任能力状态，且在此状态下实现构成要件”。原因自由行为理论是对传统刑法责任主义的修正，它解决了行为人责任能力和实行行为分离状态下刑事责任问题，行为人如果故意或者过失地使自己陷入无能力状态而实施犯罪，即说明行为人具有原因上的可归责性，也就是说原因行为必须是行为人的故意或过失行为，即陷于精神障碍状态具有可归责于行为人本身的性质。这是原因自由行为可罚性的心理根据和伦理基础。如果行为人由于不能预见或不能抗拒的原因（如意外误食麻醉药、被他人强行注射毒品等）而陷入精神障碍状态，并实施了犯罪行为，则不属原因自由行为，只能根据行为人在实施危害行为时的责任能力状况确定其刑事责任。
强奸罪中的奸淫幼女行为和嫖宿幼女罪是否适用严格责任，关键要看行为人构成犯罪是否要以明知对方为不满14岁的幼女作为要件，如果要求“明知”即排除了严格责任的适用。我国刑法确实没有明文规定“明知”，但没有规定并不意味着定罪构成中不需要“明知”作为犯罪要件，从有关司法解释和司法实践来看都是要求行为人“明知”的。特别是2003年1月23日，最高人民法院发布的《关于行为人不明知是不满十四周岁的幼女，双方自愿发生性关系是否构成强奸罪问题的批复》，又对“明知”问题专门作了说明，该司法解释的内容是：
行为人明知是不满十四周岁的幼女而与其发生性关系，不论幼女是否自愿，均应依照刑法第二百三十六条第二款的规定，以强奸罪定罪处罚；行为人确实不知对方是不满十四周岁的幼女，双方自愿发生性关系，未造成严重后果，情节显著轻微的，不认为是犯罪。
应该说“明知”作为构成要件这一问题比较明确了，但也有人对此作出不同的理解。认为，不构成犯罪的条件是确实不知对方是不满十四周岁的幼女，并且未造成严重后果，情节显著轻微。也就意味着，如果行为人确实不知对方是不满十四周岁的幼女，但不是情节显著轻微，而是造成了严重后果，则构成奸淫幼女罪，这样看来，即使不知幼女的未满14周岁，不考虑行为人对年龄要件的罪过也可定罪，这就属于严格责任犯罪。所以，该司法解释并不是对严格责任的否定，相反，肯定了对奸淫幼女罪实施严格责任。我们认为，司法解释作为对刑事法律适用过程中具体问题的说明，解释的精神不能超出立法本意，对解释的理解也应该遵循刑法的基本原则。刑法是规定何种行为构成犯罪的法律，如果一行为达到或者符合了法律规定的条件（要件），即可对其刑罚处罚，否则不可作为犯罪处理。因此，无论刑法还是司法解释规定的是犯罪成立的条件，而不是规定的犯罪不成立的条件（按照罪刑法定原则，不成立的条件无需规定）。上述司法解释中对“不认为是犯罪”的规定，只是对某一种情形不构成犯罪的强调，并不是反推过来就构成犯罪，如果理解成不符合不构成犯罪的条件就构成犯罪的话，那么就是对罪刑法定原则的违反，是一种有罪推定。
从另一角度看，奸淫幼女作为强奸罪的从重情节，嫖宿幼女从嫖娼行为中特定出来进行犯罪化处理，本身就已经包含了立法者对这类行为评价的严厉态度，也达到了保护特定法益的刑法目的，因此，无须再适用严格责任，对行为人提出更高、更严厉的要求。无罪过也要定罪处罚，这种重刑主义思想本身也是一种不公平。
巨额财产来源不明罪在我国刑法分则体系中确实是一个比较特殊的罪名，说它特殊，是指其立法价值在某种程度上是缺失的。巨额财产来源不明罪中，国家工作人员拥有巨额财产，本人拒不说明和不能说明来源合法，我们当然不能否定其来源非法的高度可能性，但是，我们同样也不能否定其来源合法的可能性。不能说明财产来源合法，则推定为非法，非法性的概率高于合法性就确定为犯罪，这种盖然性立法体现了立法者相当功利的价值取向。选择过程中，把合法行为作为犯罪进行评价，并予以责难，其正当性何在？盖然性并不能成为处罚的依据。因此，采取法律推定的手段，降低司法难度，并非立法救济司法必要之举，而恰恰是司法去填充立法无法自身合理解释的无奈之举。立法者不能以满足个案可能的正义，而牺牲刑事法整体的价值，这种相当功利性的选择的代价不仅是巨大的，而且也是非常危险的。立法价值的缺失首先导致了犯罪构成的不完整：该罪的客体要件不特定，因为定罪过程中无法确定行为人是否侵犯了法益，侵犯了何种法益；该罪的客观方面既非单纯的持有，又非单纯的不作为，而是两种行为要素的结合；主体为国家工作人员，但又不是国家工作人员的全部，那些以国家工作人员论的主体，显然是不能适用该罪的；主观方面，行为人的主观心态对定罪没有意义，无论其是故意还是过失，按照法律规定，都可以定罪处罚。仅从该罪的主观方面考察，巨额财产来源不明罪确实有严格责任的某些特征，但立法价值缺失导致的犯罪构成的不完整性显然不应该用严格责任去解释。
丢失枪支不报罪也是一个争议较多的罪名。按照刑法129条的规定，该罪是指依法配备公务用枪的人员，丢失枪支不及时报告，造成严重后果的行为。该罪的实行行为是行为人丢失枪支不及时报告并造成严重的后果。如果没有造成法定的严重后果，即便行为人不及时报告，也不构成本罪；如果行为人丢失枪支后及时报告，虽然客观上发生了法定的严重后果，也不以本罪处理。因此法定的严重后果本身并不反映行为人的主观心态，它只是丢失枪支不及时报告的客观结果。但法定的严重后果的发生是和丢失枪支并不及时报告的先前行为紧密联系的，二者虽然不能说是必然性因果关系，但它们之间存在着高度的可能性因果联系，因为枪支是一种高危险性的物品，而我国又是一个禁枪的国家，枪支一旦流失，极易引发恶性的刑事案件，威胁公共安全。作为配备公务用枪的行为人对丢失枪支所产生的后果，认识上理应是清醒的、明知的，丢失枪支后又不及时报告的行为具有极大的危险性，它直接威胁公共安全，具有严重的社会危害性。因此，笔者认为，该罪的犯罪构成虽然要求法定的严重后果，但处罚的重点是行为人的丢失不报。枪支丢失对行为人来说不是故意的，但丢失后行为人对发生严重后果的可能性应当上明知的，即行为人明知自己的行为可能发生危害社会的结果而不及时报告，放任这种危害结果的发生，在主观心态上，是间接故意。因此，用严格责任来解释丢失枪支不报罪值得探讨
上海市人民政府


上海市取水许可制度实施细则（修正）
上海市人民政府


(1995年6月15日上海市人民政府第7号令发布 根据1997年12月14日上海市人民政府第53号令修正并重新发布）


第一条 （目的和依据）
为了加强本市水资源的管理，促进水资源的合理开发利用和节约用水，防治水害，根据《取水许可制度实施办法》和《上海市实施〈中华人民共和国水法〉办法》，结合本市实际情况，制定本细则。
第二条 （适用范围）
本细则适用于本市行政区域内利用水工程或者机械提水设施直接从江河、湖泊或者地下取水。
本市一切取水的单位和个人，除本细则第三条规定的情形外，都应当按照《取水许可制度实施办法》和本细则的规定申请取水许水许可证，并按照规定取水。
第三条 （免予申请范围）
下列取水免予申请取水许可证：
（一）为家庭生活、畜禽饮用取水和其他非生产、经营性取水，且日取水量在10立米以下的；
（二）在本市灌区外为零星农田灌溉取水；
（三）《取水许可制度实施办法》规定免予或者不需要申请取水许可证的其他取水。
第四条 （管理部门）
上海市水利局（以下简称市水利局）负责本市取水许可制度实施的协调和监督管理，以及地表水取水许可的管理工作。其所属的水资源办公室（以下简称市水资源办）具体负责本市地表水取水许可制度的组织实施。
上海市公用事业管理局（以下简称市公用局）负责本市地下水取水许可的管理工作。其所属的给水管理处（以下简称市给水处）具体负责本市地下水取水许可制度的组织实施。
上海市地质矿产局（以下简称市地矿局）负责协同对本市地下水取水许可的监督管理。
区、县水行政主管部门具体负责本行政区域内地表水取水许可制度的组织实施。
第五条 （审批权限）
下列取水许可申请，由市水利局负责审批，发放取水许可证：
（一）由市级主管部门审批立项的大中型建设项目的地表水取水许可申请；
（二）日取水量在2万立方米以上的地表水取水许可申请。
除前款规定以外的地表水取水许可申请，由区、县水行政主管部门负责审批，发放取水许可证。
下列取水许可申请，必须经市地矿局审核同意并签署意见后，由市公用局负责审批，发放取水许可证：
（一）由市级主管部门审批立项的大中型建设项目的地下水取水许可申请；
（二）供水水源地的地下水取水许可申请。
除前款规定以外的地下水取水许可申请，由市公用局负责审批，发放取水许可证。
第六条 （审批原则）
本市取水许可的审批，应当按照地表水和地下水的年度可取总量计划实施，并首先满足城乡居民生活用水，统筹兼顾农业、工业用水和航运、环境保护需要。
第七条 （年度取水总量计划的制定）
本市地表水的年度可取总量计划，由市水利局会同有关部门，按照经批准的本市开发利用水资源和防治水害的综合规划、水长期供求计划和流域水量分配方案或者协议制定。
本市地下水的年度可取总量计划、井点总体布局和取水层位，由市水利局会同市建设委员会、市公用局、市地矿局，按照本市地下水可开采总量、地面沉降的控制和监测状况以及经批准的本市水长期供求计划制定，并与本市地下水的年度回灌计划相协调。
第八条 （地下水开采限制）
在地下水超采区域，应当严格控制开采地下水，不得扩大取水。禁止在没有回灌措施的地下水严重超采区域开采地下水。
属下列情况之一，申请取用地下水的，不予批准：
（一）禁止开采地下水的区域；
（二）易造成地下水污染的区域；
（三）建筑物、构筑物的安全保护区域；
（四）可用自来水替代地下水使用的情形；
（五）按照城市规划管理规定不许可取用地下水的其他情形。
第九条 （预申请及其审核程序）
新建、改建、扩建的建设项目，需要申请取水许可的，申请人应当在报送建设项目可行性研究报告前，按照本细则规定的审批权限向市水利局、市公用局或者区、县水行政主管部门（以下统称审批部门）提出取水许可预申请，并按照规定的要求提交取水可行性研究报告。
审批部门应当在收到取水许可预申请之日起30日内提出书面审核意见；对急需取水的，应当在15日内提出书面审核意见。
申请人在报送建设项目可行性研究报告时，应当附上审批部门的书面审核意见。
不列入国家规定的基本建设程序管理的建设项目，申请人可按照本细则第十条的规定，直接向审批部门提出取水许可申请。
第十条 （申请程序）
需要申请取水许可的建设项目经批准后，申请人应当持下列文件和资料向审批部门提出取水许可申请：
（一）取水许可申请书；
（二）取水许可预申请审核同意的文件；
（三）建设项目批准文件；
（四）取水许可申请与第三人有利害关系时，须提供与第三人已达成的协议原件；
（五）审批部门认为应当提供的其他有关文件和资料。
不列入国家规定的基本建设程序管理的建设项目，申请人应当持前款第（一）、（四）、（五）项所列的文件和资料向审批部门提出取水许可申请。
第十一条 （申请书内容）
取水许可申请书应当载明下列事项：
（一）申请人的名称或者姓名、地址；
（二）取水水源、地点；
（三）取水方式、日取水量；
（四）取水目的、起始时间和期限；
（五）退水地点、退水中所含的主要污染物以及污水处理措施；
（六）节水措施；
（七）其他需要载明的事项。
第十二条 （审批程序）
审批部门应当自收到取水许可申请之日起60日内作出审批决定；对急需取水的，应当在30日内作出审批决定。
需要经市地矿局签署意见的，市地矿局应当自收到取水许可申请之日起30日内签署意见；对急需取水的，应当在15日内签署意见。
第十三条 （取水许可证的发放）
经审核批准取水的，由审批部门在取水工程竣工并按照国家规定的基本建设程序验收合格后，发给取水许可证。
发放取水许可证，只准收取工本费。
第十四条 （取水许可公告）
审批部门应当将发放取水许可证的情况载入取水许可登记簿，并定期公告。
第十五条 （日常管理的要求）
取水许可证持有人（以下简称持证人）应当按照取水许可证的规定取水，并达到下列要求：
（一）在规定期限内装置计量设施；
（二）定期填报取水报表；
（三）按时向原审批部门报送年度取水计划和取水总结；取用地下水的，应当同时报送市地矿局。
持证人在市水资源办、市给水处或者区、县水行政主管部门对其取水情况进行检查时，应当如实提供取水量的测定数据等资料，并接受有关的计量核定。
第十六条 （取水量核减或者限制）
有下列情形之一的，原审批部门报经同级人民政府批准，可以对待证人的取水量予以核减或者限制；
（一）因自然原因，水资源情况发生较大变化的；
（二）影响本市正常供水的；
（三）地下水严重超采或者因地下水开采引起地面沉降等地质灾害的；
（四）《取水许可制度实施办法》规定的其他特殊情形。
第十七条 （取水许可证管理）
取水许可证由国务院水行政主管部门统一制作。
取水许可证不得买卖、出租或者以其他方式转让。
第十八条 （取水许可证变更）
持证人需要改变取水目的、取水地点或者增加日取水量的，应当向原审批部门提出申请，经核准后办理取水许可证的变更手续。
第十九条 （取水许可证注销）
持证人连续停止取水满一年的，由原审批部门核查并报经同级人民政府批准后，注销其取水许可证。但同级人民政府批准保留持证人取水许可证的除外。
第二十条 （取水期限的延长）
取水期限届满，取水许可证自行失效。需要延长取水期限的，持证人应当在取水期限届满的90日前，向原审批部门提出申请。原审批部门应当在接到申请书之日起30日内，作出批准或者不予批准的决定。
第二十一条 （行政处罚）
对违反《取水许可制度实施办法》和本细则的行为，由市水利局、市公用局或者区、县水行政主管部门按照下列规定予以行政处罚：
（一）无取水许可证擅自取水的，责令其停止违法行为；
（二）违反取水许可证的规定取水的，责令其限期改正；
（三）未在规定期限内装置计量设施的，责令其限期改正；
（四）拒绝提供取水量的测定数据等有关资料或者提供虚假资料的，责令其限期改正；
（五）拒不执行审批部门作出的取水量核减或者限制决定的，责令其限期改正；
（六）将按照取水许可证取得的水非法转售的，责令其限制改正。
对有前款第（二）、（三）、（四）、（五）、（六）项所列行为，情节严重的，可以由原审批部门报经同级人民政府批准后，吊销其取水许可证。
买卖、出租或者以其他方式转让取水许可证的，由原审批部门没收其非法所得，吊销其取水许可证。
第二十二条 （处罚程序）
市水利局、市公用局和区、县水行政主管部门作出行政处罚，应当出具行政处罚决定书。收缴罚没款应当出具市财政部门统一印制的罚没财物收据。
罚没收入按规定上缴国库。
第二十三条 （复议和诉讼）
当事人对取水许可申请不予批准的决定或者具体行政行为不服的，可以按照《行政复议条例》和《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请行政复议或者提起行政诉讼。
当事人在法定期限内不申请复议，不提起诉讼，又不履行具体行政行为的，作出具体行政行为的部门可以按照《中华人民共和国行政诉讼法》的规定，申请人民法院强制执行。
第二十四条 （审批工作人员的责任）
市水利局、市公用局或者区、县水行政主管部门的工作人员徇私舞弊、滥用职权、玩忽职守的，由其所在的行政主管部门给予行政处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
第二十五条 （取水登记）
凡在《取水许可制度实施办法》施行前已经取水的单位和个人，除本细则第三条规定的情形外，应当在本细则施行之日起90日内向审批部门办理取水登记，经核定取水量后，领取取水许可证。
第二十六条 （施行日期）
本细则自1995年8月1日起施行。



1995年6月15日