我国成年人监护之检讨与完善

刘成江


　　我国目前成年人监护制度所面临的问题
　　一、目前我国成年人监护制度存在的社会背景
　　我国目前需要成年人监护的最大的社会背景是我们已经进入了老龄化社会。我国从20世纪70年代开始进行计划生育政策，大力控制了人口数量的增长，从而使我国人口的出生率大幅度下降。同时，近年来我国医疗水平、生活水平、保健环境的提高，人口的死亡率下降，人口的寿命普遍延长。以上两个原因使我国人口年龄结构走向老龄化。人口老龄化问题对我们提出了严峻的挑战。
　　首先，老年人口规模巨大。中国目前是世界上老年人口最多的国家, 占全球老年人口总量的1/5 。2004年底,中国60岁及以上老年人口为1 143万, 2014年将达到2亿, 2026年将达到3亿,2037年超过4 亿,2051年达到最大值,之后一直维持在3亿—4亿的规模。按联合国的划分标准，我国已然变成老年型人口的国家，进入老龄化社会。高龄人口的急剧上升使得因年老而患上老年痴呆性疾病或其他身心障碍的高龄人得到照护的需求大大增加，尤其是患有老年痴呆病的患者和因其他疾病脑部受损者更需要有人加以照料。
　　其次，高龄的到来，另外一个突出的问题就是老年人自我照料能力减弱，对家庭、社区、政府依赖程度加大。在老龄化过程中,根据目前的情况看70至80岁以上人口增长最快。据调查,在80岁以上男性老人中, 能自我照料的只占35.7%。他们中有各种慢性疾病、伤残、老年痴呆、生活不能自理和卧床不起的人数将大大增加,他们是健康最弱的群体。如何解决他们的监护问题，已经是影响社会秩序的普遍性问题了。
　　最后，因为我国计划生育政策的实施，我国家庭结构发生了很大的变化。传统的大家庭解体，家庭结构趋向于核心化，家庭规模趋向于小型化。这样的小家庭实在难以负荷四位老人的看护与照料，对上述老人的监管也日益疏怠。老年人因体力和脑力随年龄增长而逐渐衰退，被欺骗、伤害和侮辱的例子层出不穷。而立法却没有为上述老人提供保护和救济，不能不说是一种缺憾。同时，计划生育政策导致大量“孤亲”家庭存在，30年来，我国一脉相承的“孤亲”家庭所占比例逐年上升,这显示出民法通则规定的法定监护或者指定监护的监护人的范围大大缩小。
　　二、目前我国法律规定及相关的问题
　　第一，监护范围的规定。我国目前对成年人监护制度的规定主要是对精神病人的监护。而那些逐渐丧失判断能力的高龄人和其他的障碍者都不在监护制度救济的视野中。正如前面所说人口老龄化问题严重，有关老龄人的财产管理、人身照顾、安养、救护等问题应该为其创设新的制度。同时其他身体障碍者如盲、聋、哑人，由于身体上的原因没有办法进行民事行为，也需要监护制度来保护他们。我国目前成年监护制度规定受保护的范围太过狭窄。
　　第二，监护人的选任规定。我国《民法通则》对监护人的担任只规定了两种形式：首先是法定监护，无行为能力人或限制行为能力的精神病人，由配偶、父母、成年子女、近亲属或其他关系密切的亲属担任监护人，朋友愿意承担监护责任,需经精神病人所在单位或者住所地的居委会、村委会同意。在没有前述监护人的前提下, 则由精神病人所在单位或者住所地居委会、村委会或者民政部门担任监护人。其次是指定监护，在对担任监护人有争议，由精神病人所在单位或住所地的居民委员会、村民委员会在近亲属中指定。这样规定的监护类型过于单一，实际上都属于广义上的法定监护，缺少国外的意定监护，这样忽视了行为人自己的残存意志，不利于对他们的保护。
　　第三，监护人的任职资格的规定。我国民法通则只笼统地规定了监护人应该有监护能力，却没有监护能力的具体界定。最高法院的司法解释主要从监护人的经济条件、身体条件等来看是否有监护能力，忽视了监护人的文化、品行和与被监护人的关系等条件，难以确保监护人能够真正地尽责。所以在判断监护人是否具有监护能力时应该综合判断，而不应该只从经济、健康方面片面判断。在监护制度中除了原则性规定监护能力外，还应列举规定具有监护能力要具有哪些要件或哪些情况不具有监护能力。
　　第四，监护监督和监护法律责任问题。《民法通则》第十八条第三款规定, 监护人不履行监护职责或侵害被监护人的合法权益的,应当承担责任；给被监护人造成财产损失的，应当赔偿损失。人民法院可以根据有关人员或有关单位的申请，撤销监护人的资格。这样的规定使监护监督制度处于一种不完善状态，没有设立专门的、系统的监护监督机构, 监护人监护权基本处于无人监督状态。我国法律没有明确规定监护人对被监护人的侵权标准，没有明确规定对监护人对被监护人侵权时诉讼的启动人，使侵权人这时所负的责任流于形式。
英国《意思能力法》的规定
　　一、英国《意思能力法》制定的背景
　　按照“代理权授予者的意思能力丧失则代理权当然失效”原则，高龄人在有意思能力时，为自己现在或将来的事务订立契约，委托信赖之人代理自己的财产管理事务，但该代理权会因为本人年高、意思能力减弱而发生代理权的失效。之所以如此, 是因为传统的英国代理法采取本人行为说。该学说认为本人和代理人之间要能不间断地持续性地对话，即交流。因此，本人一旦丧失意思能力当然就不能够对话，所以这种情况代理权就要终结。并且从实务面而言,本人因意思能力丧失无法监督代理人,即使代理人有不当行为,也无法对之纠正或解任,故代理权应消灭。可是，面对高龄者的财产管理,这个原则本身就存在很多缺陷了。在本人不能实施行为的同时，代理人对此也没有代理权。
　　为了弥补这样的缺陷从20世纪50年代开始, 美国、英国、加拿大等国相继对本国的成年人监护制度进行了改革, 废除了完全监护的管理法，承认并制定了持续性代理权授予法,确立了持续性代理权授予制度。英国于1985年制定《持续性代理权授予法》。根据本法的内容，本人在意思能力健全时订立的代理权授予契约，在意思能力丧失后仍然有效，代理权并不因为本人的意思能力丧失而消减。法律明确地规定是指本人在有意思能力时，可以预先选定年满18 岁而未受破产宣告的自然人或信托公司为代理人，并依照法定方式与其订立有关财产管理方面的代理契约，一旦本人丧失意思能力时，由该代理人依据契约向英国保护法院申请登记，并通知利害关系人，利害关系人对于该契约无异议或有异议而经保护法院驳回确定，经法院允准登记而发生效力。例如高龄者在意思能力健全时，可以为本人将来的财产管理授权于信赖的代理人，若以后本人陷于痴呆状态，代理人可以继续代理高龄者的财产管理事务。
　　但英国自1986年持续性代理权授予条例实施至今,也发觉若干问题。例如: （1）持续性代理权的授予,经登记正式生效的件数仅占授予件数的1/20。本可任意创设的持续性代理权,还需经过筛选程序,这对于“尊重本人自己决定权”而言，有商榷余地。（2）持续性代理人申请登记之时，应向本人及亲属通知登记的意思，但此时本人已丧失意思能力, 如何向他通知? 亲属范围甚宽, 通知上也存在困难。（3）持续性代理权授予只限于财产管理，但实际上财产管理与身体上监护要严格区分有困难。（4）保护法院的监督机能极弱，无法有效管制登记代理权限的适当行使。
　　于是，英国法律委员会在征询各界意见后，于1995年2月出版第231号有关无意思能力法报告，并再经英国政府进一步征求意见后出版了该政策说贴。于1999年到2003年政府和国会进行了一系列的审查和修改。英国国会终于于2003年10月公布其报告，英国政府对于国会之修正意见亦于2004年2月迅速作出回应，于2005年4月完成了整个的《意思能力法》。英国2005年《意思能力法》取代了英国1983年《精神卫生法》第七部分与1985年的《持续性代理权授予法》。
　　二、英国《意思能力法》中持续性代理权的内容
　　《意思能力法》将持续性代理权定义为，本人年满18周岁，并且具有签约能力时，可以预先选任年满18周岁并未受破产宣告的自然人，或者没有受破产宣告的信托公司，按照法定的方式，授予代理人身体的照顾或财产管理的权限，并向保护法院申请登记，一旦本人丧失意思能力，经保护法院裁定后生效。具体而言，意思能力法中持续性代理权的内容包含：
第一，代理人的条件。成为代理人必须是年满18周岁的自然人，或者如果仅仅是限于财产或一般日常事务的代理的，由自然人或信托公司担任。这里需要指出的是被宣告破产的自然人或信托公司不得担任本人财产或一般日常事务的代理人。也就是说如果代理人所代理的事项仅限于财产事项时，代理人可以是自然人，也可以是法人，即可以是信托公司；但是如果代理的事项除了在财产方面还包含身体照顾方面，则只能让有一定资格的自然人担任代理人。代理人的产生有两种方式，一是本人自选，二是由保护法院指定。
　　第二，代理的权限。意思能力法对代理人的财产管理权限是由1985年《持续性代理权法》授予的；对代理人的身体照护权限是由1983年《精神卫生法》所授予的。具体而言，代理人的代理权限包含：本人财产及一般日常事务或与本人财产或一般事务有关的特定事项；本人个人福祉或与个人福祉有关的特定事项，并且包括本人完全丧失意思能力情况下而为其决定的权限。但是代理人并非可以代理被代理人的一切事项，比如家庭关系中同意婚姻或民事伴侣、同意发生性关系、同意基于裁定两年分居的离婚命令等不能代理。
　　第三，授予的方式及法定的形式。代理人与被代理人双方必须以书面形式签订授权委托书，并必须向保护法院登记。由保护法院的公设监护人向申请人以及其他的利害关系人发出通知，询问其是否提出异议，如果异议期届满没有人提出异议，或者提出异议而被驳回的，之后即完成了法定的方式，即授予了持续性代理权。一般原则上依照双方在授权书上的约定，授权书生效。
　　第四，代理人的义务、责任。代理人必须做报告，移交报告等。如果虐待或故意疏忽本人，执行照护的代理人将会构成犯罪，将会受到：（1）简易判决，判处不到12月的有期徒刑或不超过法律规定最高数额的罚金；（2）起诉审判，将判处不到5年的有期徒刑或判处罚金。
英国的《意思能力法》对我国的启示
一、理念上的启示
　　从以上英国《意思能力法》中对成年监护的改革上可以看出，各种新的理念已经渗入，而这是目前我国所缺乏的。我们应该顺应国际化民法发展趋势，改革完善成年人监护方面的规定，引进新的理念。
　　第一，自我决定权理念的引进。尊重自我决定体现在成年监护制度上为自我决定的实现和对自己决定的援助。所谓自我决定的实现是对于可以由本人自己决定的事项，应该尽可能地由本人自我决定。即使行为人存在意思能力不足的情况，他也会存在自己可以判断的事项，要尊重其残存的意志，尽力确保其自己作出决定。而对自己决定的援助是对于已经作出自我决定的事项，由于某种障碍，无法实现自己希望的后果，需要对自己的决定进行援助的行为。
　　民法作为人法，尊重个人的意愿，尊重个人的命运是其使命所在，因而在民法的设计中，应该充分尊重个人追求自由的权利，追求自由的法律价值。因此在成年监护制度方面，我们应该首先保护行为能力有欠缺的成年人，并充分尊重他们的意愿。
　　第二，正常化理念的引进。“正常化”是“维持本人生活正常化”的简称，是在尊重自我决定权的基础上，根据精神、智力、身体等身心障碍者这一特殊主体的特点，对尊重自我决定权理念上的深化和补充。
　　该理念认为：身心障碍人也是社会中一分子，整个社会环境理应全方位地接纳，让其回复普通社会中与普通人一起生活、活动，而不是将身心障碍人视为特别的群体与社会隔绝。正常化理念的发展是国际社会对身心障碍者长期以来形成错误的歧视观念反省的结果，同时也认识到社会自身需要变革。
　　二、立法上的启示
　　我国成年人监护制度，内容规定比较简单，实践中也缺乏操作性。借鉴一下英国《意思能力法》研究的成果，除了需要引入以上的理念外，还需要引进在立法上具体处理的问题。
　　第一，增加原则性的规定。我国规定监护制度方面应该仿照英国的《意思能力法》，增加一些原则性的规定，能更加全面地保护意思能力欠缺者的权益。应该比照英国的《意思能力法》增加以下几个原则：首先应该增加能力推定原则。每一个成年人除了已经被证明没有行为能力外，应该推定其有权决定其事务，有处理该决定的能力。并且，在该人未来可预见会做异常或不理智决定之前，他的决定权必须予以尊重和保留。其次，应该增加最佳利益原则。即任何为了或代表欠缺意思能力人所做的决定，必须基于本人的最佳利益。最后，应该增加最少干涉原则。即代表意思能力欠缺者所做行为时，必须考虑到意思能力欠缺者的基本权利，以及做到对其自由干涉最少。
　　第二，增加意定监护。早在1986年英国《持续性代理权授予法》即为典型的意定监护制度。直到2005年英国《意思能力法》中对意定监护进行了一系列的完善。而我国目前对监护的规定还限制在法定监护和指定监护上，为了监护类型的完善我国应该增加意定监护。
　　所谓意定监护是指本人在具有完全的判断能力时，对意定监护人赋予本人丧失判断能力之后的有关自己的监护事务的全部或一部分的代理权的委托合同。为了体现民法的意思自治，体现民法对私权利的尊重，意定监护应该优先于法定监护。设立意定监护之后，欠缺意思能力人的权益通过契约得到了充分的保护。并且代理制度应该分为规制一般交易的通常型的任意代理和规制要保护高龄者财产管理的持续性代理, 并且对持续性代理应该像英国一样设计登记制度。
　　第三，完善监护人监督制度。我国目前法律条文可以推定出，在被监护成年人的其他的有资格担任监护人的近亲属的监督方面的问题，由成年人所在单位、住所所在地的居民委员会、村民委员会行使一部分监护监督人的责任。但是对监护的方式和内容规定都不完善。比如村民委员会和居民委员会为群众性自治组织，既无资金又无专职人员，根本没有能力承担监护责任。导致出现实质上无人监护的状态，扰乱了正常的社会秩序，也没有及时保护无行为能力人和限制行为能力人的权利。我们应该设立一个完整的公设监护人进行专门的监督。
　　第四，赋予监护人一定的权利。为了监护人能够认真履行职责，保护被监护人和第三人的利益，为了缓和监护关系中权利义务失衡的冲突，也为了保障社会的安全，应该赋予监护人所应有的权利。比如，应赋予监护人有报酬请求权、辞任或拒任权等。
　　首先,监护制度实际上是以义务为本位，对于近亲属以外的人担任监护人的，应该明确规定监护人有获得报酬请求权。监护人履行了监护职责, 尽了道义责任, 也许会得到社会舆论的赞扬和精神上的满足，但这远远不能对应其付出的劳动。《民法通则》规定, 被监护人造成的财产损失监护人承担部分或全部赔偿责任, 如果不赋予其报酬请求权就使监护人的权利义务不对等，违背了民法的公平合理原则。所以, 应给予监护人获得报酬的请求权, 从而充分调动其履行职责的积极性。监护人获得报酬的途径有两种: 一是被监护人有财产或有抚养义务人的, 由被监护人或抚养义务人支付； 二是被监护人无财产的, 监护人的报酬可由国家民政部门和社会保障机构适当负担。
　　其次, 明确监护人有辞任或拒任权。若监护人由于智力、体力相对欠缺或其他客观原因, 而难以履行或适当履行监护职责时, 法律应赋予其辞任或拒任权。因为, 监护既然是一种职权和责任相结合的社会公职, 可以辞任或拒任的事由主要有以下几个方面: 第一，年龄不再适合，年龄偏高(比如年满65周岁) ；第二，身体状况不适合，比如长期卧病,从而缺乏监护能力；第三，精力不再适合，已担任对两个或两个以上未成年人的监护职责或行使亲权，或已担任对一个精神病人的监护，这样都没有精力再担任监护人；第四，住址不再适合，长期在被监护人住所地之外工作，不适于监护被监护人；第五，职务不再适合，监护人担任了重要的职务，不再适合做监护人的情况等等。这样既有利于减轻监护人的负担，又能避免因监护人的原因造成被监护人及其他人的合法权益受到侵害。


北安市人民法院 刘成江
内蒙古自治区赤峰市人民政府


赤峰市人民政府关于印发《赤峰市城镇退役士兵自谋职业试行办法》的通知


<赤政发[2003]097号>


各旗县区人民政府，市直各委办局、各企事业单位：
　《赤峰市城镇退役士兵自谋职业试行办法》已经市政府2003年第11次常务会议讨论通过，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　　　　　　赤峰市人民政府
　　　　　　　　　　　二○○三年九月十八日



赤峰市城镇退役士兵自谋职业
试　行　办　法

第一条　为进一步做好社会主义市场经济体制下退役士兵安置工作，鼓励城镇退役士兵自谋职业,根据国家和自治区有关规定，结合我市实际，制定本办法。
　第二条　本办法所称城镇退役士兵，是指中国人民解放军和中国人民武装警察部队退役士兵中，按国家现行安置政策规定符合在城镇安置工作的转业士官和退伍义务兵。
　第三条　市和旗县区人民政府应加强对城镇退役士兵自谋职业工作的领导。各级财政部门要根据实际情况和财力状况适当安排退役士兵自谋职业专项资金。有关部门按国家、自治区和市有关规定，为自谋职业退役士兵落实各项优惠政策。
　市和旗县区人民政府退役士兵安置工作机构（以下简称安置工作机构）负责城镇退役士兵自谋职业的具体工作。
　第四条　符合安置工作条件的城镇退役士兵自谋职业的，由市或旗县区人民政府安置工作机构负责发给自谋职业一次性经济补助金；凡领取补助金的城镇退役士兵，安置工作机构不再为其安置工作。
　第五条　城镇退役士兵自谋职业一次性经济补助金来源。
　（一）各级财政拨付的城镇退役士兵自谋职业一次性经济补助金；
　（二）按规定向有接收安置任务的单位收取的退役士兵安置任务有偿转移金；
　（三）对不履行安置计划拒绝接收安置退役士兵的单位和责任人的罚款；
　（四）通过其他合法渠道筹措的资金。
　第六条　城镇退役士兵自谋职业办理程序。
　（一）退役士兵自报到之日起90日内由本人向入伍地或批准安置地的安置工作机构提出自谋职业书面申请，填写《城镇退役士兵自谋职业审批表》（以下简称审批表，式样附后）；
　（二）安置工作机构自接到申请之日起30日内，根据本人申请进行审查，并将审批结果通知本人；
　（三）经批准自谋职业的退役士兵，凭安置工作机构签发的《城镇退役士兵自谋职业补助金领取通知书》（式样附后），在30日内，领取自谋职业一次性经济补助金。
　第七条　自谋职业一次性经济补助金的发放标准。
　城镇退役士兵自谋职业经济补助标准根据自治区和市的有关规定，由各地根据当地经济发展和人均收入状况，参照当地职工年平均工资标准及退役士兵服役年限确定。
　具体参考标准：
　（一）退伍义务兵市直不低于1.7万元；旗县区不得低于1.5万元；
　（二）转业士官在前项基数上，每多服役一年补2000元；
　（三）伤病残退役士兵自谋职业的，以上述标准为基数，从三等乙级起每高出一个伤残等级增加2000元。
　以上标准应随着社会经济的发展适时加以调整。
　第八条　自谋职业的退役士兵凭当地安置工作机构出具的落户证明办理落户手续。档案由当地劳动和社会保障部门免费管理。
　城镇退役士兵自谋职业后，本人应按规定到有关部门办理养老、医疗、失业等社会保险。
　第九条　城镇退役士兵自谋职业享受下列优惠政策：
　（一）兴办经济实体的或从事个体经营的，凭安置工作机构出具的退役士兵自谋职业证明信，参照《赤峰市人民政府办公厅关于做好再就业优惠证发放和管理工作的通知》（赤政办字〔2003〕55号）规定，享受再就业优惠政策；
　（二）通过社会招聘公开竞争参加工作的，补助金不予收回；其军龄与重新就业后的工作年限合并计算，参加养老保险后，在部队的年限视为缴费年限；
　（三）自愿回乡从事农牧业生产的，当地苏木乡镇人民政府和嘎查（村）民委员会应积极帮助其解决生产生活中的实际困难。
　第十条　各级退役士兵两用人才服务中心及人才交流中心，应适时发布用人信息，积极向用人单位推荐求职的退役士兵，为退役士兵自谋职业提供服务。
　第十一条　下列退役士兵不发放自谋职业一次性经济补助金：
　（一）按照国家现行安置政策规定，当地人民政府不负责为其安置工作的；
　（二）安置工作机构按规定已为其安置工作，本人不服从分配的；
　（三）申请暂缓安置，本人要求保留安置权的；
　（四）安置工作机构认为不得申请自谋职业的；
　（五）异地入伍，不符合国家法律、法规规定及自治区有关安置政策的。
　第十二条　本办法由市民政局负责解释。
　第十三条　本办法自发布之日起施行。


城镇退役士兵自谋职业补助金领取通知书（存根）

根据《赤峰市城镇退役士兵自谋职业试行办法》规定以及本人申请，经研究，同意　　　同志自谋职业，发给自谋职业一次性补助金　　万元。限本人于　　年　　月　　日前，持退伍证（身份证）到　　　　　领取补助金。
　　　　　　　　　本人签字：
　　　　　　　　　　　　　年　　月　　日
　　　　　　　　　　　赤峰市退伍军人和军队
　　　　　　　　　　　离退休干部安置办公室
　　　　　　　　　　　　年　　月　　日
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　编号：



城镇退役士兵自谋职业补助金领取通知书（财务存根）

根据《赤峰市城镇退役士兵自谋职业试行办法》规定以及本人申请，经研究，同意　　　同志自谋职业，发给自谋职业一次性补助金　　万元。限本人于　　年　　月　　日前，持退伍证（身份证）到　　　　　　　　　领取补助金。
　　　　　　　　　　　　本人签字：
　　　　　　　　　　　　　　年　　月　　日


　　　　　　　　　　赤峰市退伍军人和军队
　　　　　　　　　　离退休干部安置办公室
　　　　　　　　　　　　年　　月　　日