财政部


财政部关于中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴有关事宜的通知

2008年1月29日 财综[2008]3号


党中央有关部门，国务院各部委、各直属机构，全国人大常委会办公厅，全国政协办公厅，高法院，高检院，有关人民团体，有关中央管理企业：
为切实解决中央京外行政事业单位无房和住房未达标离退休职工的住房补贴问题，根据各地住房分配货币化改革进程，从2007年开始，我部陆续向人员经费由中央财政补助的中央京外行政事业单位安排了发放无房和住房未达标离退休职工的住房补贴预算资金。为确保这项资金切实落实到无房和住房未达标离退休职工，现就中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴的有关事宜通知如下：
一、中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，必须严格按照单位所在地市、县人民政府规定的住房分配货币化政策执行。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革 加快住房建设的通知》(国发〔1998〕23号)规定，从1998年下半年开始停止实物分房，房价收入比超过4倍的地区，可以发放住房补贴。住房补贴的具体办法由市、县人民政府制定。按照住房分配属地化原则，中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，应当严格按照单位所在地市、县人民政府制定的住房分配货币化政策执行。中央京外行政事业单位所在地市、县尚未实施住房分配货币化改革的，暂不得向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴。
二、中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，必须调查核实离退休职工的现有住房状况。中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴之前，必须由本单位房管机构、人事机构、财务机构以及纪检机构联合对离退休职工本人及其配偶的现有住房状况进行调查核实。在调查核实的基础上，再按照所在地市、县人民政府制定的住房分配货币化政策，以及无房和住房未达标离退休职工相应的职务(职称)、工龄、现有住房状况、应当享受的住房补贴面积标准、住房补贴项目和住房补贴发放标准，对离退休职工申领的住房补贴项目、住房补贴金额等进行逐项审核，并在本单位范围内进行张榜公示，接受本单位内部职工之间的互相监督，保障相关数据准确无误之后，才能按照规定将住房补贴发放给无房和住房未达标离退休职工。对于不符合发放住房补贴条件的离退休职工，一律不得违反规定发放住房补贴；对于符合发放住房补贴条件的离退休职工，也不得超面积、超标准发放住房补贴。中央京外行政事业单位应当结合对离退休职工本人及其配偶现有住房状况的调查核实，建立健全本单位离退休职工住房档案和住房补贴发放情况备查登记制度。
三、中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，资金来源要符合国家有关规定并确保专款专用。按照国发〔1998〕23号文件等有关规定，中央京外行政事业单位发放离退休职工住房补贴所需资金，除了中央财政预算拨付的住房补贴资金以外，还可以将单位原有的公房出售收入扣除应当计提住宅专项维修资金后的余额用于发放住房补贴。中央京外行政事业单位在发放离退休职工住房补贴时，应当先使用公房出售收入，后使用中央财政预算拨付的住房补贴资金。中央京外行政事业单位必须确保住房补贴资金的专款专用，不得截留、挤占和挪作他用。中央京外行政事业单位按照规定向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，其账务处理分别按照《财政部关于国家行政机关住房改革支出经费账务处理有关问题的规定》(财库〔2001〕56号)、《财政部关于印发〈事业单位住房基金和离退休经费会计核算规定〉的通知》(财会字〔1999〕32号)和《财政部关于事业单位住房补贴会计处理补充规定的通知》(财会〔2003〕28号)的有关规定执行。
四、中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，应当按照规定报送住房补贴支出决算。中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，应当按照财政部的有关规定报送住房补贴支出决算，认真填报住房补贴支出决算基础数据表，如实反映本单位年度向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴的详细情况，包括本单位年度已领取住房补贴的离退休职工姓名、职务(职称)、身份证号、住房面积、住房补贴(细分为无房一次性补贴、按月补贴、未达标补贴、级差补贴、其他补贴)分项金额等具体情况，并确保相关信息资料的真实可靠，不得弄虚作假。
五、中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，要自觉接受财政部门和审计机关的监督检查。为确保中央京外行政事业单位发放离退休职工住房补贴政策落实到位，财政部将组织财政部驻相关地方财政监察专员办事处，对中央京外行政事业单位发放离退休职工住房补贴情况进行专项检查。同时，中央京外行政事业单位向无房和住房未达标离退休职工发放住房补贴，要自觉接受审计机关的审计监督。对于不按规定安排、使用、发放和管理住房补贴资金的，财政部将严格按照《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)等有关规定进行处理，并依法追究有关责任人员的责任。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
　　【摘要】恶意透支型信用卡诈骗犯罪应区分登记持卡人和实际持卡人，准确界定犯罪主体；谨慎推定持卡人非法占有目的，区分善意透支与恶意透支；统一对银行催收行为的证据认定及时间计算的认识，完善对恶意透支信用卡诈骗罪的法律规制。

　　
　　近年来，随着我国信用卡业务的高速发展，信用卡风险问题日益突出，信用卡诈骗犯罪不断增多，恶意透支是其中最为普遍、最为常见、涉案最多的犯罪。为进一步惩治和预防“恶意透支型”信用卡诈骗罪，2009年12月3日，最高人民法院、最高人民检察院颁布了《关于办理妨害信用卡管理刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(以下简称《解释》)，其中第6条专门对恶意透支构成要件、量刑标准作了更具体、更明确的规定。 然而，司法实践中对“持卡人”、“非法占有目的”、“银行两次催收”、“超过3个月仍不归还”等问题仍存在诸多分歧，必须进一步厘清。本文拟以《解释》规定为重点，对“恶意透支型”信用卡诈骗罪的刑法定性展开分析。

　　一、“持卡人”的界定

　　司法实践中，持卡人总体分为两种情况：一种情况是登记持卡人与实际用卡人一致，恶意透支人就是登记持卡人本人，此种情况下可直接认定持卡人；另一种情况是登记持卡人与实际用卡人不一致。这种情况下持卡人的认定是一个复杂的法律问题，不能笼统地概括得出结论，应当根据用卡人取得信用卡的途径，具体分析不同情况下的主体认定问题。对于实际用卡人通过非法途径获得信用卡，登记持卡人不知道信用卡被他人申领或透支的情形，刑法已有相应罪刑规定的，不构成恶意透支型信用卡诈骗罪，也不存在本罪持卡人的界定问题。例如，使用伪造、作废的信用卡或者冒用他人信用卡、以盗窃的方式获得信用卡的，已另外构成其他相应犯罪。笔者在此主要分析实际用卡人通过合法途径取得信用卡并恶意透支的情形。

　　其一，信用卡登记持卡人和实际持卡人没有共谋，实际用卡人得到登记持卡人的认可后透支信用卡，例如夫妻、家人、朋友、情侣等之间借用的，应追究登记持卡人的责任。笔者认为，信用卡是银行基于对登记持卡人的信用评估，授给登记持卡人的信用利益，实际用卡人与银行没有合同缔约关系，其使用信用卡是基于登记持卡人的“授权”，而且事实上这种“授权”本身也是违法的。《信用卡业务管理办法》第36条规定，信用卡只限于合法持卡人本人使用，不得转借或转让。各银行所制定的申领信用卡格式合同中均明示，信用卡只能由持卡人本人使用，登记持卡人在申请表上签字表明同意此项约定，应当严格遵守。登记持卡人将卡交给实际持卡人的授权行为相当于是对信用卡相应额度的财产的处置行为，与交给实际持卡人相应金额现金无异，不过交给实际持卡人的现金不是一个固定数值，而是最高额度内的任意金额。实际持卡人使用登记持卡人的信用卡进行透支后，信用卡登记持有人应对实际持有人的透支行为负责，有义务及时归还银行相应透支金额。

　　其二，信用卡登记持卡人与实际持卡人共谋，通过申领信用卡套取资金。此种情况下，实际用卡人和登记持卡人构成恶意透支信用卡诈骗共同犯罪。实践中，比较典型的是持卡人与他人合伙私相接受，由同伙利用真卡进行异地恶意透支。当签购账单寄达登记持卡人时，登记持卡人提出本人没有异地消费的证明，向发卡银行报称帐项出错，拒绝承担该笔费用。由于凭借信用卡异地购物时账单签名与卡上纪录相符，发卡人较难查到登记持卡人与他人串通恶意透支的依据。因此，这种恶意透支的手段比较狡猾，危害较大，二者则构成不纯正和纯正的恶意透支人，属于共同犯罪人，应一并认定为本罪犯罪主体。

　　二、“非法占有为目的”的认定

　　“以非法占有为目的”是恶意透支型信用卡诈骗犯罪在主观方面的构成要件，亦是将恶意透支犯罪与一般的透支纠纷区分开来的重要标准，超限额或超期限透支从行为本质来看，仍属民事行为，只有持卡人具备以非法占有为目的的主观要件才能构成犯罪。行为人主观上是否具有非法占有目的，一般需通过客观行为推定，对此，《解释》明确列举了六种推定情形：1、明知没有还款能力而大量透支，无法归还的；2、肆意挥霍透支资金，无法归还的；3、透支后逃匿、改变联系方式，逃避银行催收的；4、抽逃、转移资金，隐匿财产，逃避还款的；5、使用透支的资金进行违法犯罪活动的；6、其他非法占有资金，拒不归还的行为。

　　笔者以为，以非法占有为目的的认定需考虑各种因素，不能机械、僵化、局限于《解释》的六种情况，否则会容易混淆民事责任与刑事责任的界限，造成刑法保护功能的过分扩张。司法实践中在认定恶意透支型的信用卡诈骗罪时，司法工作人员普遍存在一种错误倾向——只要行为人具备透支信用卡并经催收不还的客观要件，即以信用卡诈骗罪定罪量刑，而不考虑行为人透支的目的及不还款的原因。这显然违背了诈骗罪作为侵财犯罪“以非法占有为目的”的本质特征，将部分因透支形成的民事纠纷也作为信用卡诈骗罪处理，有客观归罪之嫌。持卡人透支超过限额或期限，但由于某种客观原因不能归还的，不具有非法占有目的，可通过民事途径解决，不应构成犯罪。此种情形主要有：持卡人因长期出差或出国等原因未能及时收到发卡行催收通知而造成拖欠超支，持卡人因资金暂时周转不灵而在透支后无法归还，因不可抗力暂时丧失偿还能力等。办案人员要注意区别具有主观恶性的拒不归还与存在合理的客观因素的不能归还，前者是主观不愿，属于恶意透支，后者是客观不能，本质上属于善意透支中的不当透支。

　　在具体认定非法占有目的时，需要从各个方面界定透支行为是恶意还是善意，综合考察全部的客观事实，既包括实行行为过程中的事实，也包括实行行为前、后的事实：（1）行为人办信用卡时提交的个人信息的真实性，持卡人故意隐瞒真实的住址、联系方式、提交虚假的工作证明或工资证明、填写虚假的申请资料等申领信用卡的，非法占有目的明显；（2）透支款的用途和去向，恶意透支的行为人在透支款项后，往往连续、大额、频繁套现、透支，可能进行挥霍、购买奢侈用品或者携款出逃；（3）持卡人透支时的经济偿还能力，如果持卡人有经济能力偿还透支款项及利息却拒不归还，说明其为恶意；（4）持卡人透支后有无还款的行为及还款的金额和次数，恶意透支的行为人自始便无还款的打算或意愿，在透支后对还款期限和还款额不管不问，连续刷卡，直到银行停止支付为止；（5）经银行催收后是否有积极的还款行为。对持卡人因特殊原因导致偿还能力下降的情况，应允许商业银行针对特定情况与持卡人平等协商，共同约定还款协议，视为没有非法占有的目的；（6）行为人是否有合理的辩解理由。如果透支后行为人经济状况确实发生难以预料的改变或者超过行为人的预期而一时无力偿还，应视为善意透支，属于信用卡透支民事纠纷，在刑事审判中要严格予以区分。在办案的过程中，司法工作人员一方面应查明整个事实的前后经过，另一方面要重点讯问嫌疑人主观意图，对嫌疑人否认非法占有目的，并做出合理辩解的，应当让其提供相应的证据或者查证的线索，再根据证据情况和查证的结果评定是否采纳行为人的辩解。

　　三、银行“催收”的理解与认定

　　出于刑法谦抑性的考虑，《解释》对于“银行催收”作了较之于刑法第一百九十六条更为合理、现实的规定，即将原来刑法中规定的“经银行催收超过3个月仍不归还”替换为“经发卡银行两次催收后超过3个月仍不归还”。将一次催收扩展为两次催收，并明确催收后还款期限为3个月，立法的变化是为了在维护金融秩序的同时，尽可能缩小打击面，既将一些非恶意透支的情况排除在外，又能便于司法机关从程序上认定恶意透支 。排除因为合理原因没有收到发卡银行的催款通知或者其他催款文书，或持卡人有无法还款的合理困难，而没有按期归还等情形，目的旨在督促发卡银行，要积极主张债权而非动辄诉诸刑法。

　　其一，“两次催收”应该界定为两次“有效性催收”而非两次“程序性催收”。从《最高人民法院关于审理诈骗案件具体应用法律若干问题的解释》的规定“收到发卡银行催收通知之日起三个月内仍不归还的行为”中可以看出，立法本意是指催收通知到达持卡人为准。两次“有效性催收”即，第一次催收与第二次催收都应为透支人现实性、确定性的收到，若是其中有一次没有为透支人现实性、确定性收到的，都不是“两次催收”。这就要求银行应该尽一切可能将催收通知送达到持卡人。但实践中经常因为行为人逃避催收使银行无法完成“两次有效性催收”，笔者以为，对于《解释》规定的非法占有目的明显的“透支后逃匿、改变联系方式，逃避银行催收的”恶意透支行为人，只要银行有证据证明其已穷尽一切可能查找被催收人，如按照持卡人所预留的地址用挂号信或特快专递的方式寄送了催收通知，并实施了两次催收行为，无论持卡人是否收到催收通知，都应当认定为有效催收。这样既满足了刑法明文规定的“经催收不还”这一要件，又能避免行为人以未收到催收通知为托辞逃避惩罚，有效打击那些非法占有目的非常明显的恶意透支行为。

　　其二，关于催收相关时间的认定及计算。《解释》规定了两次催收后3个月的还款宽限期。关于还款宽限期的起算：（1）要确定第一次有效的催收。如果持卡人只有一笔透支不还款行为，则发卡银行的在还款期之后的首次催收即为第一次有效催收；如果发卡银行对多次透支的持卡人的每一笔的透支款都有催收行为，那么持卡人最后一笔透支的还款期之后，发卡银行针对持卡人全部透支款的首次催收为第一次有效的催收。此后如因持卡人少量还款造成透支本金减少的，也不影响催收的效力。（2）根据《解释》规定，将一次催收变为两次催收，目的是为了适当增加透支人的还款期限归还透支资金，因此银行两次催收之间应存在一定时间间隔，但若银行采取极端方式进行催收（如同一天进行两次催收）则丧失了司法解释的意义。（3）三个月的还款宽限期应从第二次有效催收时起算，此后银行虽有权对持卡人继续催收，但已不影响3个月宽限期的有效计算。

　　其三，银行催收的形式及证据认定。实践中，银行一般通过电话、短信或者向持卡人登记地址发送信件的方式向持卡人进行催收，也有银行将催收程序交给中介组织来完成，在缺乏完善监管及行业自律的情形下，存在一定瑕疵：银行单方面提供的催收记录及信函等，若无持卡人签收信件证明或电话录音证明，则不能证明持卡人实际接到银行催收。若持卡人提出异议，辩称从未收到催收信函及电话、短信的，按照有利于被告人的原则不能确认该催收的法律效力。因此，原则上，银行必须证明持卡人确已接收其催收，这种证明最有效的方式就是持卡人在催收函回执上签字认可。笔者认为，催收的形式应以书面形式为主，只有在书面催收函无法送达持卡人的情况下，才可以采用电话催收或短信催收，且银行应当有证据证明电话催收或者短信催收确实及于持卡人，如提供与持卡人的电话催收录音或电信部门的短信记录等。

　　（作者单位：湖北省随县人民检察院）