一、基本案情

A是个体工商户的经营业主，字号名称为B县A粮食加工厂，经营范围是大米、面粉加工销售。

A于2011年1月16日从他处以0.43元/条的价格购进1000条印有“新阳大米、C县新阳粮食加工厂”等字样的包装袋（净含量10Kg），在B县A粮食加工厂内将自己加工的大米灌装成袋装大米，并以39.2元/袋的价格销往当地超市。2011年3月29日，被工商执法人员在检查中发现。截止案发时止，A已销售包装大米462袋。库存的138袋大米和400只空包装袋被执法人员依法查封。

另查明，C县新阳粮食加工厂并未经过C县工商行政管理部门核准登记。

二、争议焦点分析

一是案件管辖权。

一种意见认为：工商部门对本案没有管辖权，这是法制部门工作人员在核审该案时提出来的，理由如下：第一，大米是初级农产品，应该由《中华人民共和国农产品质量安全法》（以下简称《农产品质量安全法》）调整，A的行为违反了《农产品质量安全法》第二十八条的规定，应当由农业行政主管部门管辖。第二，退一步讲，A伪造厂名的行为是生产领域的违法行为，应该由质量技术监督部门查处，工商部门没有管辖权。

另一种意见认为：工商部门对本案享有管辖权，这是办案人员的意见，笔者同意该种意见。A在包装袋上使用未经工商部门核准注册登记的他人名称，已经对《农产品质量安全法》第二十八条规定的内容进行了标注，只是该部分内容为虚假内容。虽然该法未对虚假标注相关内容进行处罚，但《中华人民共和国反不正当竞争法》（以下简称《反不正当竞争法》）、《中华人民共和国产品质量法》（以下简称《产品质量法》）对此却有规定，因此应该依据《反不正当竞争法》、《产品质量法》的规定对A进行处罚。相反，虽然A的行为违法，却不对其行政处罚则是有悖于立法本意的。因为工商部门是法律、法规规定的上述违法行为的监管部门，所以工商部门依法对本案享有管辖权。另外，该争议焦点也关系到生产领域和流通领域的划分标准问题。目前在划分标准上主要有以下两种意见。客观说认为应以客观表现形式作为生产领域和流通领域的划分标准，即是否已经有销售行为（客观形式要件）、商品是在仓库内还是在经营场所内（客观地点要件）等。本案中，法制人员的观点就是依客观说的观点，判断被封存的货物不属于流通领域的范围。主观说认为不论商品有没有销售，是在仓库、货架或其他什么地点，只要有证据证明商品所有人有再次销售的主观意思，证明商品属于进货后的待销售状态，工商部门就有权监管。办案人员认同主观说的观点，A是粮食加工厂，通过A的经营范围和销售的历史情况，我们可以推定他是有销售的主观意思，因此，可以认定被查封的物品已经进入流通领域。

最终，法制人员与执法人员达成共识，认定工商部门对本案依法应该享有管辖权。

二是案件定性

一种意见认为：A的行为是虚假广告行为，违反了《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》）第五十四条的规定，应当依据《食品安全法》第九十四条的规定转致到《中华人民共和国广告法》，依据相关规定给予处罚。

第二种意见认为：A灌装销售的大米，应该适用《反不正当竞争法》，A的行为违反了《反不正当竞争法》第九条的规定，根据《反不正当竞争法》第二十四条的规定进行处罚。该法第九条第一款规定“经营者不得利用广告或者其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传。”在本案中，A是想通过在包装袋上标注生产商为“C县新阳粮食加工厂”，达到欺骗消费者，让消费者误认为该大米是C县大米的真正意图（关于这一点，是在案件调查中查明的，且C县大米在当地消费者心中确实有很高的被认同感），这一点正说明A是利用虚假标注生产者的方式对产品的生产者、产地作引人误解的虚假宣传。

第三种意见认为：A作为生产销售者，在包装袋上标注伪造的、未经工商部门核准登记注册的厂名，并用此包装袋灌装销售大米的行为，违反了《产品质量法》第三十条关于“生产者不得伪造产地、不得伪造或者冒用他人的厂名厂址”规定，应当依据《产品质量法》第五十三条的规定对A进行处罚。

笔者同意第三种意见。《食品安全法》第九十四条第一款明确规定“违反本法规定，在广告中对食品质量作虚假宣传，欺骗消费者的，依照《中华人民共和国广告法》的规定给予处罚”，而本案中A的行为的伪造他人厂名，并不是对大米的质量作虚假宣传，不能适用该法进行定性，因此第一种意见是错误的。当事人A以伪造他人厂名的从事市场交易，损害了其他经营者的合法权益，其行为违反了《反不正当竞争法》第五条第（三）项的规定，属于不正当竞争行为，但是依据该法第二十一条“经营者假冒他人的注册商标，擅自使用他人的企业名称或者姓名，伪造或者冒用认证标志、名优标志等质量标志，伪造产地，对商品质量作引人误解的虚假表示的，依照《中华人民共和国商标法》、《中华人民共和国产品质量法》的规定处罚”的规定，A伪造他人厂名的行为，《产品质量法》已有处罚规定，按照“法律转致”规则，应以《产品质量法》定性处罚，因此第二种意见也是不恰当的。况且，综合本案的证据来看，认定A是利用虚假标注生产者的方式对产品的生产者、产地作引人误解的虚假宣传的证据不足，而从A生产销售的袋装大米上的客观标注情况来看，却可以认定A的行为属于伪造他人厂名的违法行为，违反了《产品质量法》第三十条的规定，应当依据《产品质量法》第五十三条的规定进行处罚。执法人员最终也采纳该意见，依据《中华人民共和国产品质量法》第五十三条的规定对当事人A进行了处罚。

三是罚没物资处理

对于第三个争议焦点，在本案的执行过程中，如何处理该案没收封存的涉案物品也成了一个棘手的问题。一是依据《产品质量法》第七十一条的规定，对本案中没收的138袋大米，究竟是依照国家有关规定进行销毁还是采取其他方式处理？本案中涉案的大米并没有质量问题，只是包装袋上标注的内容有部分是虚假的，如果依法销毁必然是一种浪费行为。如果按照《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第十一条第（一）项规定，该批大米应由财政部门会同执法机关送交定点拍卖单位公开拍卖；或者送交各市定点变价商店，由财政、执法机关、物价、技术监督部门派人参加，按质定价，纳入正常销售渠道变价处理。送交时间由有关部门商定。参与作价的单位和个人，不得内部选购。如果这样处理既增加执法成本，浪费执法资源，又影响行政执法的效率性，但法律、法规没有其他规定，最后，执法人员只好依据《江苏省罚没财物、追回赃款赃物和无主财物管理规定》第十一条第（一）项规定，简化处理程序，在A的陪同下，对没收的138袋大米，拆除并销毁该包装袋，将包装袋内的大米按照市场价销售给当地的粮油经营门市。二是对本案封存的400只空包装袋，《产品质量法》并没有规定工商部门有依法没收的职权，是发还当事人不了了之还是该如何处理呢？执法人员经过请示上级，决定解除封存强制措施，将400只空包装袋发还A，并监督A当场予以撕毁，处理给废旧生活用品回收经营者。

三、总结思考

最终，执法人员认为：A用印有“新阳大米、C县新阳粮食加工厂”等字样的包装袋灌装并销售大米，其行为违反了《产品质量法》第三十条的规定，依据该法第五十三条的规定，责令A改正上述违法行为，并决定对A作以下行政处罚：1、没收138袋大米；2、罚款人民币15000元，上缴国库。A在法定期限内既未申请行政复议也未提起行政诉讼。

在本案中，如果不进行处罚，执法人员则面临渎职的风险；如果不正确地对案件进行定性，执法人员则面临被错案追究的风险。因此，基层执法办案人员在工作之余，一定要专研法律，规范、正确地适用法律，这既是执法人员应尽的义务，也是和谐执法的需要。另外，如何依法、科学、合理地处理涉案违法物品，也是我们工商部门需要研究的一个新课题。
山西省大同市人民政府


大同市人民政府令

第50号


　　《大同市重大行政处罚决定备案审查规定》已经2005年6月22日市人民政府第27次常务会议审议通过，现予公布，自2005年7月1日起施行。



市　长　郭良孝　　

二00五年六月二十二日


大同市重大行政处罚决定备案审查规定




　　第一条　为加强对重大行政处罚的监督，保证行政处罚行为的合法、公正，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，促进行政机关依法行政，根据《中华人民共和国行政处罚法》、《山西省行政执法条例》、《山西省行政执法检查规定》和《大同市行政执法责任制条例》，制定本规定。


　　第二条　本市行政区域内具有行政处罚权的行政执法机关和组织（简称备案机关）作出重大行政处罚决定按照本规定进行备案。


　　第三条　本规定所称重大行政处罚决定是指备案机关作出的下列行政处罚决定：
　　（一）对公民处以5000元以上罚款或者没收同等价值数额的违法所得和非法财物；
　　（二）对法人或者其他组织处以50000元以上罚款或者没收同等价值数额的违法所得和非法财物；
　　（三）责令停产停业；
　　（四）吊销许可证或者企业营业执照；
　　（五）10日以上行政拘留；
　　（六）法律、法规和省政府规章规定的其他重大行政处罚。


　　第四条　市、县（区）人民政府应加强对本行政区域内重大行政处罚决定备案审查工作的领导与监督。
　　市、县（区）人民政府法制工作机构（简称审查机关）负责对本行政区域内重大行政处罚决定备案审查工作进行指导、检查和监督，并按本规定具体办理重大行政处罚决定备案的受理和审查工作。


　　第五条　备案机关作出重大行政处罚决定前，应先经本机关法制工作机构审核。备案机关的法制工作机构具体承办本机关重大行政处罚决定的备案报送工作。


　　第六条　备案机关应在重大行政处罚决定作出之日起三十日内依照下列规定备案：
　　（一）县（区）、乡（镇）人民政府作出的重大行政处罚决定，报送上一级人民政府备案；
　　（二）市、县（区）辖区内具有行政处罚权的机关和组织作出的重大行政处罚决定，报送本级人民政府备案。


　　第七条　备案机关报送重大行政处罚决定，应提交备案报告，并附行政处罚决定书和行政处罚案件情况说明。
　　行政处罚案件情况说明应载明下列内容：
　　（一）基本事实和依据情况；
　　（二）行政执法人员资格情况；
　　（三）行政执法程序情况；
　　（四）其他需要说明的情况。


　　第八条　审查机关应当在收到重大行政处罚决定备案材料之日起三十日内，依法对下列内容进行审查：
　　（一）行政处罚决定主体是否合法，行政执法人员是否具备执法资格；
　　（二）认定事实是否清楚，证据是否确凿、充分；
　　（三）适用依据是否正确；
　　（四）程序是否合法；
　　（五）内容是否适当；
　　（六）行政执法文书是否规范；
　　（七）是否超越或滥用执法权；
　　（八）是否以行政处罚代替刑罚；
　　（九）其他应当审查的内容。


　　第九条　审查机关在审查重大行政处罚决定时，可调阅有关的案卷材料，并询问相关办案人员。备案机关及其相关办案人员应当予以配合，不得拒绝。


　　第十条　审查机关经审查认为重大行政处罚决定违法或不当的，应提出处理意见，由审查机关或本级人民政府发出《行政执法监督建议书》。备案机关无正当理由，应按《行政执法监督建议书》的要求执行。
　　备案机关无正当理由未按《行政执法监督建议书》要求执行的，由审查机关或本级人民政府发出《行政执法监督通知书》责令改正。备案机关应按《行政执法监督通知书》的要求执行，并在规定的期限内将改正结果书面报告发出监督通知书的机关。


　　第十一条　备案机关及其相关人员未按本规定第六条、第七条、第九条、第十条规定执行的，由审查机关责令其按要求执行；经责令仍不执行的，由审查机关按有关规定或建议有关部门、本级人民政府追究相关责任人员责任。


　　第十二条　备案机关及其执法人员在作出重大行政处罚决定过程中违法执法的，由审查机关按有关规定或建议有关部门、本级人民政府追究相关责任人员责任；情节严重构成犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。


　　第十三条　审查机关及其审查工作人员在对重大行政处罚决定进行备案审查过程中，徇私舞弊或者有其他渎职、失职行为的，由上级机关或本级人民政府通报批评或追究相关责任人员责任。


　　第十四条　各县（区）人民政府法制工作机构应将本行政区域内年度重大行政处罚决定备案审查情况进行登记汇总，并于次年1月31日前上报市人民政府法制工作机构。


　　第十五条　本规定自2005年7月1日起施行。